长达十年的房地产调控之所以“调而不控”，深层次原因正在于既有政绩考核体系约束下地方政府对土地财政的严重依赖。破解房地产困局，既需要在战略转型的框架下将经济发展的着力点放在制造业等实体产业领域，更需要地方政府戒掉房地产之瘾，真正告别土地财政。

  章玉贵

  有可能成为引爆中国系统性金融风险导火索的高房价问题再度引起世界关注。

  美国《大西洋月刊》日前的一篇名为“中国有世界上贵得最让人难以承受的房地产市场”的文章，将中国业已失灵、价高离谱的房地产乱象呈现在世人面前。文章引用国际货币基金组织（IMF）的相关数据显示，世界十大最贵的房地产市场中竟有7个在中国，分别是北京、上海、深圳、香港、天津、广州和重庆。

  这个势头还在持续。今年6月，全国新房价格比去年同期增长了7.4%。事实上，今年上半年，全国主要城市都在卖地，土地出让金的集体狂飙，北京土地出让金同比暴增390%，上海同比增长277%，杭州同比更猛增504%。北京、上海、广州三大指标性城市上半年经营性土地出让金高达1739亿元，仅比去年全年的出让金总额少195亿。从更大的范围来看，统计数据显示，今年前六个月全国306个城市的土地出让金高达11305亿，较去年同期暴增60%。

  土地作为地方政府拥有的王牌资源，其稀缺性和开发过程中的保护性理应得到地方政府的尊重。但这些年来，地方政府在经济发展过程中越来越依赖于土地财政的支撑。财政部公布的数据显示，今年一季度房地产交易带动地方财政收入增速显著，为17428亿元，同比增长13.7%，但同期中央财政收入同比下降0.2%。在归地方所有的税种中，营业税为4596亿元，同比增加561亿元，增长14%；土地增值税822亿元，同比增长34.7%；契税917亿元，同比增长38.3%；城镇土地使用税404亿元，同比增长7.5%；耕地占用税432亿元，同比增长7.9%。背后原因，是房地产市场成交额增加带动房地产营业税相应增加。尽管笔者并不认为“政府和银行从房地产销售收入中拿走75%”的一般说法，但土地出让金及税费占房地产销售收入60%是有充分依据的。因此，地方政府和银行是高房价的最大受益者。

  而在被称为“土地财政”典型代表的香港特别行政区，其卖地收入占财政收入的比重并不高。1997年至2010年，特区政府卖地总收入占综合财政收入之比平均为10%，其中占比最高的年份为17.4%，最低的年份只有2.6%。相形之下，内地在1998年至2010年12年间，最低年份为8.5%，最高的一年达到43%，平均为25%。2012年，全国五类房地产税收总和占地方财政收入的比重为16.6%，是2000年的两倍多，达到历史最高点。2012年，土地财政收入在地方财政收入中所占比重为42.1%，而2001年为19.7%，十年涨了一倍之多。各地政府对土地财政的痴迷，既是因为卖地的快钱效应日渐明显，也由于经济迟迟未能转型导致既往经济沉疴不断表现出来，使得地方政府被迫卖地还债。

  长达十年的房地产调控之所以结果总是“调而不控”，表面原因在于目标与手段严重不匹配；深层次原因则在于既有政绩考核体系约束下地方政府对土地财政的严重依赖。尽管以房价涨落为相关部门调控目标的做法看起来很美，例如从当初以限制房价过快上涨为目标到让房价回归合理价位的目标，政策出发点即便不算最优也是次优。但问题关键在于调控目标与运用手段一直不匹配。换句话说，房价调控能否与市场与民众预期相一致，前提应是在正本清源基础上拿出有效对策，以有效的市场手段与行政手段相结合，理顺房地产市场秩序，然而在实际操作中，相关部门采取的手段往往停留在对房地产价值链终端环节的修补上。而不在房地产价值链的上游环节动手术，如果在盘根错节的房地产价值链中扮演着重要角色的地方政府不能告别“土地财政”、“土地经济”局面，那么，所有针对二级市场的政策，最终都有可能将调控成本转嫁到刚性需求的市场主体身上，就会形成某种意义上的助推房价上涨的格局。

  在每次民众热盼政府出台有效调控政策之前，有关参与主体都会围绕相关政策展开博弈。而既得利益者的空前游说，无不释放出在市场失灵的情况下试图绑架或影响政府政策乃至希望政府干预最终失灵的危险信号！

  当年曾不可一世的日本，其泡沫经济破灭的教训，足以让我们警醒，美国的前车之鉴同样深刻。而作为一个尚未完成工业化的新兴经济体，如果在制造业基础不很巩固且金融体系并不健全的情况下，就如此依赖风险极大的房地产，一旦房地产泡沫破灭，后果恐怕要比美国和日本严重得多。因为中国的投资渠道狭窄且不畅通，普通市场主体将大部分财富配置到房地产领域，一旦泡沫破灭，财富蒸发，其产生的经济和社会影响简直无法设想。另外，由于人民币还不是国际货币本位币，中国无法像美国那样在遭受国内经济和金融危机时可以向外辐射风险；而且在既有的政经格局下，西方主要国家甚至有可能联手打压中国。面对这种潜在的国家利益风险，我们无论如何不能掉以轻心。

  破解房地产困局，既需要在战略转型的框架下将经济发展的着力点放在制造业等实体产业领域，更需要地方政府戒掉房地产之瘾，真正告别土地财政。因此，为了化解房地产泡沫，促进房地产业持续健康发展，亟待最高决策层拿出一揽子治本方案，尽快改革政绩考核机制，将地方官员从事实上的“唯GDP是从”中真正解脱出来。改变经济增长对房地产的过度依赖，力争让百姓真正享受经济发展成果。

  （作者系上海外国语大学国际金融贸易学院院长）