今年以来，新一届政府明确了改变以财政、货币政策的扩张为主来刺激经济、保持增长的短期政策，并提出打造中国经济升级版的改革目标。应当说，这是一个实质性进步。第一，抓住了增长转型的要害，追求健康、可持续的经济增长；第二，拒绝短期内以“击鼓传花”的方式维持增长，以更大决心和勇气终结不合理的旧结构、旧模式；第三，以此为起点，加快改革步伐，从根本上解决困扰多年的体制性、结构性矛盾，有望使经济吐故纳新、浴火重生。从这个角度来看，新经济政策的一个重要特征是不破不立、重在改革。但现实地看，新经济政策要实现打造经济升级版的预期目标，坚持不刺激和挤泡沫是不够的，改革更需要通过全面的简政放权，改变政府主导的经济运行机制。

  一、过去几年的经验教训表明，政府主导的经济升级看起来是新的，但常常会是“伪版本”

  2008年国际金融危机以来，由政府主导的投资加速扩张的势头非常明显。值得注意的是，这些投资扩张几乎都带着形形色色的经济升级版的“新帽子”，但是客观地看，真正可靠的并不多。

  比如一些产业振兴规划，算不算是经济升级版？按照政策制定的本意，没有理由说不算。在这些规划中，钢铁行业首当其冲。但今天的现实是，钢铁产业面临着巨大的产能过剩困难。太阳能光伏产业也是个典型的经济升级版案例，号称战略性新兴产业。当时搞得遍地开花，现在连不少地方政府都套进去难以自拔。

  再从地方层面看，由地方政府主导的产业升级项目和造新城运动，也都不约而同地以经济转型升级为口号，大铺摊子、大上项目。一些地方甚至削山、填海，把迪拜模式也引进来了。一些项目当初立项的时候，都被认为是好的，看起来很振奋。没有理由说他们的理念不先进，没有理由说他们不是在搞升级版。但从整体来看，从中长期看，相当多的项目是经不起市场检验的，很多项目自建成之日就成为闲置之日。而与日俱增的地方债务问题、生态环境问题、产能过剩问题都一一暴露出来了。

  二、真正可靠的中国经济升级版，应当是市场主导的、以满足中产阶层消费需求为主的新经济结构

  旧的经济升级版之所以不可持续，最主要的问题是接受不了时间的检验，接受不了市场的检验。这就需要弄明白，到底什么是真正的中国经济升级版？

  事实上，与过去30多年有很大不同，当前，我国处于中产阶层成长的重要时期，消费主体发生了深刻变化。中国现在凭什么敢说自己能打造经济升级版？它的市场基础是，中国目前的中产阶层大致占到人口的四分之一，大概有三亿人左右，这三亿人的消费在升级。但原有的经济结构满足不了中产阶层的新的消费需求。这是中国经济需要转型升级的最大基础。离开这个基础，无论折腾出来什么样的版本来，都只能是“伪版本”的经济升级。

  从这个意义上来说，真正有市场、能够反映中产阶层消费需要的相关产业，能够有较大的市场盈利空间和市场发展前景的经济项目，才算是真实的中国经济升级版。而打造中国经济升级版，应形成这样的良性循环：中产阶层增加——消费需求升级——更高质量、更高效率的经济结构——中产阶层的工作岗位、工作机会增加——中产阶层进一步增加。

  打造中国经济升级版并不神秘，并不是高不可攀的事情，首先要尊重市场规律。比如说，中产阶层家庭需要给孩子买奶粉，你把质量差的奶粉搞成质量好的，这就是真实的中国经济升级版。再比如说，中产阶层家庭愿意把孩子送到国外读大学，你搞几所能够满足自己国内需求的大学，也算是中国经济升级版；中产阶层消费群体有高品质的文化需求，你把他们的需求搞好，都算是中国经济升级版。

  应当清醒地看到，满足中产阶层的有效经济需求，需要扎扎实实地把市场搞好，需要放手让更多民营经济去做才能做活做好。单靠政府主导外加国有经济部门，一拍脑袋，用大跃进的方式来做是行不通的。当前，最令人担心的一个是，旧模式完全有可能使刚刚起来的中产阶层的发育过程中断，使中国经济升级版的基础消失。

  三、打造中国经济升级版，坚持在政策上不刺激经济增长非常必要，但更重要的是要改变政府主导的发展模式

  在旧模式、旧结构上增长，速度越快，带来的中长期问题越多，所以增长速度降下来本身就是一种优化。而且，只有增长速度降下来才有可能改变旧结构。但是也应看到，坚持政策上不刺激经济增长并不意味着袖手旁观，如果不对政府主导的经济模式进行果断的改革，新经济政策不会真正有效。

  这些年，由于市场化改革滞后，经济结构变化形成了明显的“尺蠖效应”：在短期的宏观政策上，无论是扩张还是紧缩，如果没有市场化改革的突破拉配套，最终的结果都会是有利于旧结构的生长，不利于新结构的形成。

  从过去多年的经验看，“政府主导+国有经济”模式左右逢源、逐步强化的特征十分明显。经济政策的扩张也好、紧缩也好，政府主导的项目、国有企业的项目大都会在原有的轨道上扩张：你搞扩张性的政策，我“近水楼台先得月”，拿主要的银行信贷，将项目扩张搞得顺风顺水；你搞紧缩性的政策，也难不倒地方政府和国有经济，只是民营经济遭遇更大困难，而政府主导的项目反而可以攻城拔寨，扩大地盘。

  这种经济结构扭曲，主要根源在于政府对经济的干预过多，甚至自己直接站到前台，直接出手做经济。而如果是市场主体自己来做决策，就不会把珍贵的资金投资到许多华而不实的东西上。所以，投资率下降的风险，产能过剩的风险，都与此有关。现在，如果没有市场化改革的突破，如果不打破“政府主导+国有经济”的旧模式，经济结构很难获得吐故纳新的机会。

  四、把解决中央与地方的体制性、结构性矛盾摆在改革的突出位置，寻求建立有限政府的新路

  在中央与地方关系上，有许多专家提出了不少研究成果。有专家诊断：地方政府同中央政府博弈，是问题的关键。主要理由是中央提倡科学发展，而地方以GDP为中心，导致了目前经济转型升级的重重困难。这种看法有一定道理，也在一定程度上反映了现实问题。但现在还应当看到一些新的情况，就是地方政府即使按照中央所说的发展目标去做，仍有可能会出现问题。

  比如，地方搞太阳能光伏，完全可以从中央的产业规划中找到依据。你说太阳能光伏是战略性新兴产业，是发展方向，我完全同意，大力发展，补贴发展；你说要搞新型城镇化，我造几个新城，搞绿色城镇化、文化城镇化，算不算新型城镇化？现在，这些“伪版本”的升级问题之所以会出现，根本原因是政府自己在做决策、唱主角，有意无意地把市场的因素抛开了。因此，从这个意义上讲，现在要处理好中央与地方的关系，主攻方向应当是打造有限政府。

  新一届政府承诺，在任期内削减三分之一的行政审批权。这是转型升级的动力所在、支撑所在，抓住了问题的要害。但同时也要看到，打造中国经济升级版所涉及的问题还不仅仅是一个行政审批的问题，应当以行政审批权的削减为契机和突破口，还需要把简政放权的改革引向深入。

  总体来看，现在无论是中央政府还是地方政府，在简政放权上都有很大空间。就中央层面来说，过去计划经济时代的许多部委取消了，但是经济搞活了。比如机械工业部取消了，但是现在机械工业取得了长足的发展，主要得益于民营经济的蓬勃发展。三一重工这样的民营企业成为国际上都能够有一席之地的企业，很难归结为哪个部委领导的结果。

  从地方政府看，更需要简政放权。民营经济发展空间受限，很大原因是受制于行政审批过多。但是地方政府主导下的项目却绕过了这个问题。比如一些地方政府为了搞开发区、为了造新城，由主要领导直接抓，确保项目很快审批下来。而民营经济就没有这个优势，仍然需要走繁琐的程序。

  五、新一轮行政审批制度改革，削减审批事项的数量很重要，但更要突出重点，瞄准打造新经济最急迫的服务业领域，在增量改革上有大作为

  行政审批制度改革不是新鲜事，过去10年也曾大张旗鼓地推进。减少多少量大家都能展示成果，都能够讲出来减少了几千个。但合并同类项是很简单的，现在的问题是，哪些行政审批事项是经济转型升级最急迫、需要解决的事情。

  比如，今年大学生就业，有600多万大学生要找出路，在经济下行的条件下是特别困难的。企业裁员的居多，增加的很少。在这种情况下，完全可以让大学生在各个领域自行创业，不用审批、不用交税。这个改革是一本万利的改革，不仅关系到经济本身，还关系到社会稳定的大局。大学生是创造新经济最有潜力的社会群体，给他们一个出路，最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围，最大限度减少审批事项。现在，应当集中解决大学生创业困难问题。

  再比如服务业发展，这是经济转型升级的主要方向，但是多数服务业民间资本进入比较困难。这有审批的因素、有垄断的因素。所以全面削减生产经营活动中的审批事项，重在大幅度减少服务业的投资审批，在这个前提下改革服务业用地政策，最起码要实现服务业与工业用地同地同价。现在，大家总是抱怨民间资本也在到处搞投机，不务正业，深层次问题是想进入赚钱的领域进不去。行政审批制度改革就是要瞄准这些领域，给民间资本找一个出路，激活民间资本，使其成为推动经济转型升级的主力军和生力军。

  （作者系中国（海南）改革发展研究院公共政策研究所所长，管理学博士）