⊙陈峥嵘

  财政纪律不够严格，财政预算约束软化，财政预算执行的透明度较低，信用评级制度和市场化的发行定价机制缺失，信息披露制度不完善，是目前我国地方政府债务管理存在的主要问题。试点省市发债既没有对募集资金用途做出详细说明，也没有对募集资金的具体投资项目进行披露，造成投资者与发行人之间信息不对称，容易产生对募集资金被挪用的疑虑和担忧。

  因此，为建立市场化的地方政府举债融资机制，强化市场对地方政府举债融资的监督和约束，首先需要提高地方政府举债融资的透明度。具体来说，对地方政府发债宜“疏”不宜“堵”，疏导与规范并举，引导地方政府走“正门”发债，让地方政府举债融资逐渐阳光化和规范化，提高地方政府举债融资行为的规范化程度。改变目前地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局，建立市场化的地方政府举债融资机制，加强地方政府长期债务管理，严格控制地方政府举债规模，允许符合条件的地方政府发行规范的市政债券，开辟新的城镇化建设长期资金来源渠道，拓宽市场化的城镇化建设融资渠道，构建多元化的城镇化建设融资服务体系与适应城镇化建设的可持续融资机制。加强信息披露制度建设，增强信息披露的有效性。

  2010年以来爆发的欧洲主权债务危机、英国债务危机、爱尔兰债务危机和日本债务危机已充分说明，完善的公共债务管理制度有利于有效防范和控制政府举债融资风险。为此，中央政府应加快建立全国统一的地方政府债务管理制度，从法律上明确规定地方政府的举债权限、举债方式、举债规模、募集资金用途、偿债机制、偿债资金安排、债务的会计核算和统计报告制度、监管机构等内容，界定地方政府性债务的范围和种类，抓紧研究制定地方政府性债务管理办法，进一步加强地方政府尤其是高风险地区地方政府债务管理，及时、全面、准确地掌握地方政府债务变动和管理使用情况，实现对地方政府债务的全口径管理和全面动态监控。今年6月银监会下发《关于地方融资平台融资全口径统计的通知》，要求各银行业金融机构从二季度开始逐季上报地方政府融资平台融资的全口径统计数据，并首次要求统计银行通过理财产品投资地方政府融资平台的余额。就表明了监管机构酝酿防范地方政府债务“影子”融资渠道风险的政策意图。

  构建地方政府财政信用，实行全口径预算管理，强化地方财政预算约束，提高地方财政预算执行的透明度，是建立市场化地方政府发债机制的有力保障，已被国外的大量实践经验所证明。

  比如，美国的财政体系实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制，三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，市政债券发行规模受到地方财政预算的严格监督和约束。为此，应进一步完善我国地方公共财政预算，建立有效的监督和约束机制，逐步将地方政府债务收支分类纳入地方本级财政预算管理，受经常性预算平衡和严格的会计准则的制约，并由同级地方人大审议批准地方本级财政预算及其执行情况。

  为加强信用风险管理，笔者建议引入市场化的专业信用评级机构，对地方发债主体进行独立客观的信用评级和科学准确的偿债能力判断，以便为地方政府发债奠定扎实的信用基础，以有效防止地方政府发债融资风险向中央财政的传染、转移和扩散，大幅降低地方政府债务违约率。为建立市场化的地方政府发债定价机制，建议引入美国一般责任债券的竞拍发行方式，以杜绝地方政府发债过程中的暗箱操作。再有，制定地方政府债务的专项信息披露规则，详细披露地方政府举债的规模和结构、举债募集资金的用途和具体投向、地方可支配财力的构成、增长及其预测值、偿债基金安排等，确保信息披露的真实性、准确性、完整性和及时性。

  在此还要特别强调的一点是，将推进新型城镇化建设与财税体制改革紧密相连，理顺各级政府间的财政关系，完善推进城镇化发展的分级财政体制。在各级地方政府的事权与财权、财力这三者中，事权处于核心地位，财权和财力由事权决定，所以，应在科学划分、清晰界定地方各级政府事权和支出责任的基础上，合理划分并明确界定其财权。在规范的分税制下，地方各级政府应有的财权之一便是举债权，由此使三者相统一、相匹配和相对应，促进基本公共服务均等化和主体功能区建设。另外，还须从根本上完善以分税制为基础的分级财政体制，健全分级预算制度，明确地方各级政府的收入和支出范围，改革和完善地方税制，调整和理顺各级政府间的财政关系，硬化地方各级财政预算约束，以使地方政府能坚持财政收支平衡、注重收支管理的主动性和自主性，规范财政资金的筹集和分配。

  （作者系海通证券研究所政策研究部高级分析师，上海市金融学会会员）