唐 杰

  对于我国地方政府的债务，近来舆论出现了强烈的担忧之声。笔者的看法是，对此，我们既要高度正视，又要冷静客观。从国际比较来看，我国地方政府债务毕竟还处在可控范围内，更存在着大幅改善的可能。即便出了一些麻烦，只要控制在局部和个案层面，就不会演变为系统性危机，反而有利于制度建设。

  根据2012年11月至2013年2月国家审计署对于地方政府债务的抽查，在15个省会城市中，有9个省会城市政府负有偿还责任的债务率超过100%。这被很多媒体称为“资不抵债”，好像就要成为下一个底特律市。实际上，这其实是误读。根据审计署的公告，债务率是指“债务余额与地方政府综合财力的比率”，其分母是“地方政府综合财力”这个流量概念，而不是“资产”这个存量概念。债务率超过100%不等于“资不抵债”。

  从长期来看，债务率常常会在投资项目初期夸大债务负担，并不是一个好的指标。在投资项目初期，债务骤增而收入几乎没有变化，这时债务率自然会暴增。随着投资项目逐渐产生效益，收入部分会逐渐增加，而债务不变甚至有所减少，债务率会就会相应下降。投资项目的期限越长，债务率在投资项目初期的“失真”程度就越大。实际上，只要投资项目的收益大于成本，债务率的短期暴增并不是问题。因此，长期内决定债务负担的关键在于资产负债率和资产质量。

  当然，即便债务率指标存在缺陷，还是可以用它做个粗略的国际比较。不妨先看看美国底特律市的情况。底特律市2012年财政收入是12亿美元，今年预计会有所下降，而目前公布的政府债务已超过180亿美元。即便按照2012年的财政收入计算，债务率也高达1500%。而在上述我国9个省会城市中，即便加上政府负有担保责任的债务，债务率最高者是220%，和底特律比起来差远了。在我国其他城市中，可能存在债务率更高的情况，但应该距离底特律还有相当的距离。

  不错，我国计算的地方政府债务可能没有包括养老、医疗方面的隐形负债。但是，在考虑隐形负债的同时，也需要考虑隐形资产，两者同时纳入进来后对于我国地方政府债务率及资产负债率的影响是很不确定的。我国地方政府存在很多隐形资产，其中土地是最大的一项。从广义上来说，城市的土地都是国有的，地方政府辖区内所有城市的土地都由地方政府代为拥有。从这个角度看，我国的地方政府要比世界上任何其他国家的地方政府都更有钱。从狭义上来说，政府部门的办公楼是他们能够自由支配的资产。这些办公楼一般位于市中心，地价昂贵，价值惊人。

  在重视债务负担的长期视角的同时，也要注意提高短期偿债能力。在这方面，可有多种措施。

  首先，在开源方面可考虑开征住房转让收益的个人所得税以及房产税。今年颁布的房地产调控“国五条”实施细则明确规定，对出售自有住房者，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。可除了北京之外，其他地方都没有执行这个政策。房产税，目前只有上海和重庆在试点，还有待进一步扩大。由于个人所得税是中央和地方的共享税，房产税是完全的地方税，开征这些税种有利于增加地方政府财政收入，并可促进房地产市场平稳健康发展。对于应开征的税种不积极开征，那些地方政府岂不是“捧着金饭碗要饭吃”？

  其次，在节流方面不妨考虑增加长期债券的发行，提升债券信用等级，以降低还本付息支出。现存的地方政府债务在融资安排上存在两个问题：一是银行贷款多。据审计署的数据，78%左右的地方政府债务来自银行贷款。银行贷款的平均期限一般较短，而投资项目的期限一般较长。短期内地方政府既要还本又要付息，财务压力大。二是主要由地方融资平台出面融资，利率较高。如更多发行长期债券，那短期内便就只付息不还本，减轻财务压力；如果由地方政府出面直接发行债券，就能大幅降低利率，减少利息支出。

  最后，在节流方面还可以考虑减少公租房、多建限价房。公租房本应满足收入最低的那部分人群需要，现在成了保障房的主体，而公租房建设恰是地方政府债务迅速增加的一个重要原因。由于公租房建设需要投入大量资金，其中很多必然来自负债，而收益部分体现为租户每年缴纳的房租，不像限价房那样在卖房后就能回收全部资金。

  过去三十多年，我国地方政府通过信托公司、城市商业银行、基金会等不同的渠道大量借入资金，多次出现问题，遭到中央政府的整治。由于中国经济过去这些年始终能维持较快增长势头，所以事情还好办。随着经济步入中、低速增长阶段，再出现类似问题或有一发而不可收拾的可能。因此，如果当前对于地方政府债务的关注能引发制度重建，促进建立常规化的地方政府债务统计、监督和处理机制，顺带推动房地产和财税方面的长期安排，那将是化危为机的最佳之道。

  （作者单位：中国人民大学财政金融学院）