将农村土地流转纳入健康轨道，需要深化土地制度改革。微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地承包权或使用权进行流转。在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，向农业投资者传递更明确的土地用途信息，以减少土地流转中的投机行为。对农村建设用地管理要更加灵活，下放管理权限，充分尊重地方自主权。

  ⊙党国英

  产权界定存在缺陷

  在中国农村经济中，要素市场化，特别是涉及土地要素的交易，难题不在于我们不掌握交易的技术知识，而在于交易对象的产权界定因体制方面的问题存在大量缺陷。后一方面的问题不解决，产权交易不可能健康推进。让我举例说明这个道理，否则一般人搞不清个中三昧。

  以土地承包权交易为例，其困难是显而易见的。按现行法规，第二轮农村土地承包期限是30年，目前已经过了一半时间。如果一个投资者买到了一农户的土地承包权，再过十几年能自动延续么？这个有一定的不确定性。从法律上说，承包到期后是可以调整土地承包关系的。怎么调整？按农民的理解，是应该按照人口变化进行调整，而人口通常应该是集体经济成员，拥有一个村庄的户籍。如果购买承包权的投资者全家没有农村户籍，到时能不能分配到土地？事实上，过去两轮农村土地承包并没有保证在承包期内部不调整土地承包关系，所谓“三年一小调，五年一大调”在农村比较普遍。这样很不稳定的土地承包权怎么交易？正因为如此，目前农村的土地流转并不是在交易土地承包权，而是出租土地承包权或出售一定时间的土地使用权。

  上面这种情形当然不是什么好事，因为它不符合市场经济的原则。十七届三中全会提出了一个改革意见，要在农村推进土地承包权长久不变，说的是农户承包的地块也不再改变。这项改革的意图很好，但推进难度极大，而且相关法规至今没有修订。据笔者调查，某省某地花费了很大的行政资源搞了“土地确权”，结果很快又调整土地，等于前面所做的工作付诸东流。这样的土地承包权能成为交易对象么？当然不能。

  有的投资者购买农地使用权搞农业，其实另有所图。买来的农地如果不是基本农田，是所谓荒山荒坡，使用期限很长，价格不会太高；如果今后变成了建设用地，地价就会打滚般上涨，暴富可期。这也无可厚非。但是，如果土地用途变不了怎么办？即使能变，当初卖地的农民不答应怎么办？因为农民当初卖的是农地使用期，现在土地性质变化了，农民反悔也不无道理。在土地使用期交易实践中，通常不会把土地用途转变作为合同的必要条款，这使得农地使用期交易与翡翠原石交易迥然不同。

  以上举例分析表明，产权界定对于交易的极端重要性。法制先进国家都重视土地产权的界定，并且有许多值得我们学习的经验。它们不是简单地区分公权与私权，把国家干预私权也规定得十分细致。例如，在英国，某人要进入一块公地或一块私人自愿出让部分权利的土地，其权利会被详尽规定，连他能不能带一条狗或怎样带狗都会被规定清楚。中国农村土地的产权界定远未达到英国的水准，甚至连一些基本权属都不很明确。笔者希望今后的土地制度改革要在产权界定上下大工夫，唯其如此，涉及土地的要素市场才能健全起来，土地才能给城乡居民带来福祉。

  今年中央一号文件明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。此前，2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定“土地的承包期为30年”，承包期内，“发包方不能收回承包地”、“不得调整承包地”。上述二者之间尽管有不一致之处，但也可以找到解决问题的办法。

  因为一些历史的、体制的原因，目前农民所占有（承包）的土地是不平等的，只是不平等的程度在各地有所不同。所以在第二轮土地承包期结束之后，再进行一次调整，是利益的重新分配，然后再进行确权登记颁证，是一个稳妥的办法，农民容易接受。如果现在就进行确权，使土地关系长久不变，也就意味着今后不再进行土地调整，这会是土地占有的实际不平等会固定下来，一部分农民会有意见。

  新型城镇化践行土地流转益处

  近年来，中国农村土地流转规模稳步扩大，产生了一些经营规模大的农户，提高了农业综合经济效率。以农户的平均收入接近城市居民平均收入为测算基准，估计在30年或更短时间后，中国只需约三千万专业农户。这意味着，未来还有一亿多兼业农户要放弃农业，将土地流转到留守农村的专业农户手里。因此，土地流转不是流不流通的事，而是如何做得更好，更贴近实际情况。

  新型城镇化正在践行着土地流转的益处。支撑中国30年发展的主要动力之一是中国城镇化，这种城镇化已经使大量耕地转变为建设用地。今后的城镇化要少占甚至不占耕地。一些城市确实需要土地怎么办？办法是利用城乡建设用地“增减挂钩”试点政策，搞活农村建设用地。我国有近3亿亩农村建设用地（包括农民的宅基地），这些土地利用率不高。要利用现行试点政策，确立一条对农民、村庄与国家都有利的土地综合利用的路子。

  不宜把小块土地看作是农民的“社会保障”

  当前社会上有许多关于土地流转的疑虑，其实并无必要。如有人将人均1到2亩土地看作农民的“社会保障”，因而反对土地大规模流转。事实上，社会保障只能来自社会，而不应该来自农民的土地。统计表明，中国一些农村地区的人均社保水平已经超过1亩地1年所产生的纯收入，更超过了平均地租水平。

  从社会进步的趋势看，一个国家的国民总体上不会、也不可能依靠地租过得富裕。提高生活水平最终还是要靠专业化分工的劳动。中国农民收入低的根本原因，是大部分农户没有充分进入社会分工系统，专业化有效工作日较短。

  值得关注的是，农业规模化经营往往具有多重目标，导致土地经营规模不尽合理。有的城市资本到农村圈地是为了土地投机，或套取政府补贴，或是为了建立本系统的“食品基地”。所有这些目标，都可能背离土地经营“适度规模”的要求。据笔者调查，一些动辄经营上万亩土地的投资人，其经营效益并不比家庭农场效益好。有的投资人用其他领域的收益补贴低效率的田间生产，这不值得提倡。同时，规模化经营主体的组织形式复杂，总体上还不完全适应农业现代化的需要。从国际经验看，自然人身份的家庭农场很适合农业现代化，但目前中国农村土地流转趋于向公司化农业集中。如果让市场关系主导中国农业的发展，相信家庭农场会逐步兴起。

  将农村土地流转纳入健康轨道，需要深化土地制度改革。微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地承包权或使用权进行流转。在短期内，可以考虑适当控制土地经营规模，让家庭农场有序发展。要吸引城市资本与农民合作发展家庭农场，不能抛开农户搞大型公司化农业。在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，向农业投资者传递更明确的土地用途信息，以减少土地流转中的投机行为。对农村建设用地管理要更加灵活，下放管理权限，充分尊重地方自主权。

  当然，从发展看，集体土地流转是一个方向，但由于各地情况不同，农地流转的试点不会是“一刀切”，而是“自下而上”的改革路径，将由地方试点突破来推动土地流转的全面推开。如对于确权工作，因为问题复杂，中央应该出台原则性意见，省级出台落实细则，以市为单位推进。当然，对地方的方案，上一级要进行审批。

  （作者系中国社科院农村发展研究所宏观室主任）