□张 鑫

  《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确了我国城镇化中期发展目标及其实现措施。但从长远看，实施差别化落户政策，通过户籍制度等控制大城市尤其是特大城市人口规模的做法，既违背城镇化发展的客观规律，也不符合“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革宗旨，以及促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果等要求，难怪引起了专家学者的热烈争辩。

  城市产生与发展的内在动力，源于要素的空间集聚带来的正外部性。这种正外部性，包括集聚带来的相互学习与知识溢出效应、产业和城市规模经济等。城市规模越大，密度越高，节省的资源、集聚的工商业、提供的市场、投资和就业机会就越多，集聚的正外部性也越大。大城市在提供更丰富的消费和服务，满足人们各种需求的同时，还提供了更好的相互学习条件，更有利于提高劳动生产率。相对于高技能人士，低技能劳动者在城市中从其他人那里学习获得的边际效应更大。研究表明，一个国家人口规模每增长1%，首位城市人口就会增加0.7%左右。城镇化发展的基本规律，使得世界各国人口和经济产出都集中于少数大城市。例如，美国大城市人口和GDP分别占全国的80%和84%；日本东京、大阪、名古屋三大都市圈集中了全国68.7%的人口和73.6%的GDP；韩国的人口和GDP也集中在首尔、釜山等七大城市。改革开放前，我国用行政手段严格干预和控制人口的流向，违背了人口集聚规律，致使我国城市化率一直维持在20%以下的低水平。

  改革开放特别是上世纪九十年代以来，随着市场机制发挥的作用越来越大，我国人口流动也越来越快，城镇化水平迅速提高，从1978年的17.9%增加到2013年的53.76%，城市数量也由1978年的193座增加到2010年的658座。大城市和特大城市（人口100万以上）的数量和人口得到快速上升，由1978年的29座激增至2010年的140座，增长4.83倍，超大城市（人口1000万以上）也由无猛增至6座，占世界近四分之一。而同期中小城市（人口100万以下）由164座增至518座，增长3.16倍。目前，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了全国18%的人口，创造了36%的国内生产总值。上海人口在2010年就达到了2300万，远超1900万的规划目标。北京也早在2007年就突破了2010年人口控制在1625万的目标，实际达到1961.2万。2000年到2012年，北京和广州的流动人口每年增长43万，上海每年增长53万，深圳每年增长56万。可见，我国城镇化主要动力已由中小城市向大城市和特大城市转变，这是市场决定资源配置的结果。这也证明，城市规模靠行政手段是难以控制的。

  大城市的繁荣和持续发展，需要产业创新与升级来保障。而要推动城市经济发展由要素驱动向创新驱动转变，促进第三产业的发展，就需要扩大城市人口规模，实现人口结构的多样化。这样才能实现城市劳动力总供求的均衡，激化多样化的生活与服务需求，为中小型企业和研发活动提供更好的生存与发展环境，促进城市创新生态和服务业的发展。

  提高城镇化质量，实现大城市的持续繁荣与发展，同样需要推进人口的市民化。在2010年的上海户籍人口中，60岁及以上老年人口占总人口23.4％，已进入超高龄化社会。而在上海劳动力人口中，户籍劳动力人口只占一半，这意味着另一半非户籍劳动力人口不能享受市民待遇，还带来农村留守儿童、妇女和老人等社会问题。足见提高户籍城镇化率对保持大城市的经济活力，提高城镇化质量的重要性。

  不容否认，城市规模过大也会产生集聚的负外部性，出现城市病。但城市规模与城市病不存在必然的联系。调节城市人口规模的自然机制，是城市的生活成本和生产成本（尤其是房价），提高城市综合管理水平则有利于防范和治理城市病。因此，在科学预测城市人口增长的基础上，通过改善管理，加快技术的创新与应用来迎接新的挑战，而不是简单地用制度来控制人口的流动及其增长，才是科学的选择。比如中国香港、东京等城市就是通过科学管理来解决交通拥堵和污染等问题的。防范和治理城市病的管理措施包括产业调整，提高密度，增加基础设施和公共服务，发展城市群和卫星城市，加大对中小城镇产业发展和公共设施建设的支持，增强中小城镇的吸引力，等等。

  理论研究和实践都表明，人口自由流动是消除贫困、缩小贫富差距、提高劳动生产率、繁荣经济的最有效途径。在“使市场在资源配置中起决定性作用”的大原则下，人作为最重要的生产要素，劳动力作为生产经营活动的首要资源,理应由市场来配置。在市场是最有效的资源配置方法等早已深入人心的时代，在特殊年代制定的与和谐社会目标格格不入的二元户籍制度该退出历史舞台了。

  （作者系同济大学经济与管理学院副教授）