□田 立

  有消息说北京市地方政府融资平台——北京基础设施投资有限公司（京投）正酝酿一个总额为20亿美元的海外中期票据计划，意在解决北京基础设计建设的资金短缺问题。这条消息着实拨动了那些正面临资金短缺的地方级政府最敏感的神经。要知道，自从2012年底发改委、财政部、银监会和央行联合发文限制地方政府融资平台的各种融资手段以来，地方政府最苦恼的事莫过于如何发挥融资平台的融资功能来化解资金难题了。

  中央限制地方政府融资平台融资是有道理的，由于地方政府融资平台最主要的融资手段是负债融资，而我国的体制在政府负债上要求中央政府必须全面掌控。如果对地方政府负债不加管控，那么中央政府也就不可能做出正确的财政预算安排来“闭合”这条资金链，这对于我国是非常危险的。因此，不止2012年，早在2010年四部委就下发过类似文件，有过第一轮相对严厉的地方债务限制。2012年再次发文只能说明2010年的10号文件没有达到预期效果，其中一个很重要原因就是地方政府使用了多种规避手段。所以，到了2012年的463号文件,限制变得愈发严厉了。那么，地方政府融资平台到底该如何操作才能既不违反中央禁令，又能满足地方政府资金需求，成了让各地方政府抓破头皮的问题。

  不了解内情的人也许认为这根本不是个问题，既然中央政府列出了禁止操作的融资手段，那就采取没有被限制的融资方式不就行了。可圈内人都会苦笑，因为依据463号文件，地方政府融资平台正在使用（以及过去可使用）的手段几乎全都被禁止了。

  现在被公认日子还好过、能较好利用融资平台的地方政府，我认为只有两家：上海和北京。也曾见过有人还列出过其他几个经济发达城市，但深入剖析后发现，他们的日子并不好过，至少缺乏可持续性。之所以说上海和北京的日子好过，最主要的是因为这两大城市的融资平台除了具有为地方政府融资这个职能之外，自身也具有一定的盈利能力，因而负债就具备了可持续性。比如京投，在地铁及配套项目的经营上具有盈利能力；上海就更不用说了，它甚至建立了一个融资平台体系，实行轮转制，依次为上海市政府解决资金问题，并轮流休养生息，形成了良性的循环体系。

  但绝大多数地方政府融资平台还都挣扎在“只借不赚”泥潭之中。最常见的就是早期各种地方性的投资公司，这些公司“只会融资、不会赚钱”，还款来源就是地方政府的财政补贴，而地方政府财政能用于还款的，只有预算外的基金收入（其实就是土地使用权出让收入），早期房地产价格坚挺时，这项收入还非常乐观，但随着房价的波动，这部分收入越来越不可靠了。这也就是四部委出于社会资金安全性的考虑，而在463号文件中明文禁止了以土地预期收益为抵押的各种负债融资行为的原因。

  由于盈利能力缺失，市场对这类公司的贷款更多是出于政府信用的考虑。一旦大家发现地方政府可支配信用明显下降，就会“惜贷”，从而导致平台的步履维艰。

  还有一类融资平台，看似比单一投资公司来得聪明，但实质上是自欺欺人。比较典型的，我给它起个名字，叫“恶性轮转制”。具体说就是，先建立一个融资平台体系，组建多家具有为政府融资职能的公司，然后轮流上场。前面的撑不下去了，后面的上场。但“被换下场”的公司并没去休养生息，而是渐渐淡出。这就形成了和上海“轮换制”截然不同的结果：上海轮换制下被换下场的“队员”经过一段时间的市场化经营后，资产结构及盈利能力都有了改善，然后还会重新上场，由此形成良性循环。

  记得上海地方政府融资平台体系中的龙头老大久事公司董事长张桂娟在接受媒体采访时曾用上海女人特有的自信语气说过：上海的经验是别人学不来的。这个学不来的经验，实质是“平台退出机制”，也就是说，上海的这些地方政府融资平台已不再是原始意义上的融资平台了，而是由市场引导的独立经营公司，具备较为完善的公司治理结构，具有独立的业务体系，也具有相当规模的盈利能力。这些公司重新登场履行为地方政府融资职能时，更像是“知恩图报”，回报地方政府和社会，而不是单纯地执行政府筹措资金指令。

  地方融资平台退出是必然趋势，现在的问题在于是积极地退还是消极地退。“上海经验”属于前者，学得来学不来的关键区别在于理念；如果不及时转变观念，大多数地方政府融资平台很可能就只能走上消极退出之路了。而这条道路的后果，无论是对中央还是对地方都将相当负面。

  国际货币基金组织（IMF）在去年的一份报告中指出，中国（内地）的地方政府融资平台作为特殊历史时期的产物已不能适应未来的经济发展需求，并且还会因自身的弊端而很难维系。亚洲开发银行则在亚太地区积极地倡导公私合作模式（PPP），以取代不符合市场经济需求的融资平台。尽管这些目标的实现尚需时日，但大势恐不可逆。那么，有多少地方政府做好了这方面的准备呢？可有考虑过该怎么积极退出的吗？

  （作者系哈尔滨商业大学金融学教授）