□熊锦秋

  证监会近日发布《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），规定将给予举报人奖励、奖励金额最高不超过30万。笔者认为，在加强对举报人保护的同时，也要高度关注受害人的赔偿。

  《暂行规定》规定举报人可通过证监会互联网站举报专栏、举报电话、信函、来访等方式举报，既可实名也可匿名，还规定了举报信息的保密制度。比如，对举报人的姓名等身份信息实行编码管理，在调查、处罚以及举报奖励评审等各阶段均使用编码；禁止泄露举报人身份信息等。另外，规定“打击报复举报人，依法承担法律责任”。

  证券期货违法具有高隐秘性特征，一些市场主体滥用其持股、资金或信息等优势违法，外人甚至包括监管部门很难掌握其违法线索，而公司内部员工或合作伙伴等则可能掌握有关信息，重赏之下必有勇夫，监管机关设立举报奖励制度是个有效的激励机制，可拓宽证券期货违法违规信息来源。

  《暂行规定》类似于美国的“吹哨者计划”。美国《多德—弗兰克法案》第748条和第922条专门规定了“举报者激励与保护”条款，引入了向合格举报者提供10%到30%罚没所得的激励机制。据此，美国证券交易委员会（SEC）在2011年专门设立了“揭发者办公室”，举报人可通过“揭发者（又称吹哨者）计划”官网下一个在线申报系统举报。这个“吹哨者计划”建立在对举报人严密保护法律制度的基础上。1989年，美国国会颁布了《吹口哨人保护法》，规定禁止对举报人实施报复性人事行为，包括为报复举报人而做出的“不利处分”等。当时的吹口哨人主要是指联邦公务员。《2002年萨班斯法案》将公司雇员纳入法律保护的“吹口哨人”范围，规定雇员不因举报而受到歧视性待遇，因举报而被解雇或歧视的人可向劳工部申诉获得救济，在未获得劳工部救济之后可司法诉讼。另外，美国还将举报人纳入了证人的保护范畴，甚至为此还有《马歇尔项目》，可为证人设计匿名身份、助其在不会被认出的新的城市生活。

  目前我国还没有专门的举报人保护法，只在《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院举报工作规定》中有些原则性规定，缺乏可操作性。另有一些散见于行政执法部门的规定中，法规层次低。无论怎样保密，多数举报人恐怕都会被违法违规者确认。防止打击报复，最高30万元的奖励，与举报人可能被逼离职等相比，显然还是得小于失、划不来。笔者由此建议专门出台的《举报人保护法》，以强化对举报人的全方位保护，甚至在必要时也应让举报人换个环境、异地生存。当然，这不仅针对证券市场，其他领域的举报人都应如此。

  还有一个问题，如果举报者得到奖励利益，受害投资者损失却难以追回，这从道义上似也说不过去。美国2002年的《萨班斯法案》规定设立投资者公平基金，就是为了补偿受害投资者。公平基金的来源，包括违法违规者返还违法所得以及SEC的罚金；而举报者所获奖励，并非由监管部门直接从违法违规者所得款项直接划出，而是先进入公平基金，然后再由该基金按监管机构确定的比例向举报者支付。显然，对受害投资者的赔偿，应与举报者奖励绑在一起，投资者未获得赔偿，何谈举报者奖励？

  虽然我国《证券法》第232条规定民事赔偿优于行政罚款、刑事罚金的原则，但在司法实践中，行政处罚和刑事制裁在时间上却往往先于民事赔偿，且《证券法》第234条与《行政处罚法》第53条第2款规定“行政罚没款必须全部上缴国库”，也使“民事赔偿优先原则”难以落实。另外，上述《暂行规定》也并没有明确举报者奖励资金从何而来，由于证监会的经费收支全部纳入国家财政预算，假若符合条件的受奖举报者众多，如何落实奖励也是个问题。

  基于现实，建议借鉴成熟市场的做法，修改《行政处罚法》等法律法规，扫除证监会利用罚没资金补偿投资者的法律障碍，同时完善对内幕交易、市场操纵等民事赔偿的司法解释，在此基础上将罚款和违法违规者的民事赔偿交与证券投资者保护基金公司代管，由其负责对投资者赔偿以及对举报者奖励。当然，若被告的主动赔偿足够支付投资者的损失，那罚款理应上缴国库。

  （作者系资深经济研究工作者）