是深化电改的重要突破口
调度与输电（电网）是完全不同的职能，类似高速公路管理局与养路护路队的差异。世界主要国家中，除了国土面积窄小、电网结构简单且暂时尚无迫切互联需求的日本保持调输一体之外，调输分开之“大国模式”已是一种普适模式，是在世界各国已经普遍获得实证的客观规律。
由于电网调度强大的公共职能，如果这个最大的行业公器“不独立”、不能成为改革一方的助力，不论是先行启动电价改革、交易独立或输配分开都不容易取得理想的效果。
⊙吴疆
6月13日，习近平同志在中央财经领导小组会议上提出“抓紧制定电力体制改革总体方案”。调度/交易/输电（电网）三者的关系是电力产业制度的核心，也是世界各国电力市场化改革的要害。对于“调度独立”等问题，国内对此既高度敏感又莫衷一是，为此有必要从理论上进一步厘清。
调输分开之“大国模式”是一种普适模式
调度/交易/输电（电网）三者的关系，通常认为可概括为“四种模式、多种选择”。其中“四种模式”包括：英、德、法等欧洲国家的TSO模式（交易机构单独分离，调度/输电保持一体）；美国ISO/RTO模式及阿根廷CAMMESA模式（调度/交易机构打捆分离，输电独立运营）；以俄罗斯、巴西、印度等为代表的调度/交易/输电三者各自独立模式；以及中国目前的调度、交易、输电三者依然合一模式。而“多种选择”即认为所谓各国国情不同，因此存在并允许选择不同模式。
但若进一步研究，虽然各国调度/交易/输电（电网）等电力产业制度安排形式多样且名目各异，但其中也存在若干共性规律——而通过对这些客观规律的深入研究分析，前述“四种模式、多种选择”其实可以简化并推进为“两种模式、一种选择”，也就是说，调度/交易/输电（电网）三者的关系存在世界各国已经普遍获得实证的普适模式，中国深化电力体制改革在理论上其实是可以明确方向与路径的。
第一，所谓市场化的改革，最基本的举措就是建立独立、专业、非营利性的电力交易机构，因此交易机构与输电（电网）分开是一种必然，否则没有意义，中国目前连此市场化改革的起始步骤都没有完成；
第二，交易职能本是调度职能的一部分，在与输电（电网）分开之后，是调度/交易各自独立，还是调度/交易捆绑运作，并无绝对的差异。因此，调度/交易/输电（电网）三者制度安排的核心抉择还是调度/输电的分合关系，由此可以简化为“两种模式”：
“小国模式”——调输一体—— 英、德、法等欧洲国家以及日本等领土小国，调度机构与输电（电网）一体，交易机构单独分开；
“大国模式”——调输分开——除中国以外所有国土面积比较大的国家，其中俄罗斯、巴西、印度是调度/交易/输电（电网）三者各自独立，美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷则调度/交易与输电（电网）分开之后打捆运作。
为什么调度/输电的分合模式恰好与一国领土面积高度相关？是否仅仅是巧合？
简单解释，各国电力市场化改革的起点是基本一致的——即从三者合一走向不同程度的分离，实现公共职能的非企业化。而在任何国家推行此类改革都会有成本与阻力，因此调输分开改革的驱动力，其实是取决于维持现状、调输一体的弊端（成本）！
而调输一体的主要弊端在于：可能影响到电网的公平开放，影响到发电厂等其他市场主体的利益，影响到电网的信息公开外部监管——如果一国领土面积较小，电网规模小、结构简单，那么调输一体的弊端多半就比较有限；而如果一国幅员辽阔，电网规模庞大，分层分区情况复杂，跨省跨区交易等情况较多，如果调输一体显然就会留下很大隐患——于是，世界上所有领土大国（除中国以外）不约而同都选择了调输分开的“大国模式”，这是电力“范围经济”特性的又一体现，即所谓“一种选择”。
进一步可以作为旁证的，是随着欧洲国家之间电网互联的发展，欧盟从“小国模式”也正在走向“大国模式”：
一是国家内部的调/输治权分离——在欧盟发布的第三级内部能源市场指令包中，确定了独立输电运行机构（ITO）方案，调/输构可以从属于同一母公司，但必须独立运作并通过加强监管来保证电网的公平、无歧视接入；
二是跨国层面的独立调度，最终将形成调度/交易/输电三者分开——随着欧洲各国之间电网互联及电力交易的发展，以“电网联合运营及协调中心（Coreso）”为雏形，逐步形成超越于各输电企业之上的独立调度机构，目前已有德、法、英、意、比等多国参加。
总之，调度与输电（电网）是完全不同的职能，类似高速路管理局与养路护路队的差异。世界主要国家中，除了国土面积窄小、电网结构简单且暂时尚无迫切互联需求的日本保持调输一体之外，调输分开之“大国模式”已是一种普适模式，是在世界各国已经普遍获得实证的客观规律，此即“两种模式、一种选择”。
中国电改应作出与大国相称的选择
那么，中国电改能作出真正与大国相称的选择吗？
首先，调度独立是世界电网发展的客观规律。从电力发展史看，调度是电力系统中特殊的公共管理职能，包含指挥、规划、配置、准入、交易、信息、技术等丰富内容，随着电网的不断扩展、经济社会的发展，呈现从内向外的发展规律——即从企业内部的专业技术管理，发展到企业之间的商业协议，再进一步提升为获得法律法规支撑的行业公共管理职能。
从国际上看，目前世界上领土面积最大的前8个国家——除了中国以外——调度/输电都是分立的。欧洲国家领土面积较小，普遍调度/输电一体；但在跨国联网形成更大的“欧洲电网”的进程中，依然设立了独立于输电企业的调度机构，走向调度/输电分立模式。
从国内情况看，新中国成立以来，在“电力部”等政企一体的组织机构以内，各级调度局、调度所自成体系，与发电/供电/超高压等均分开独立运作，并被赋予行政性权威；仅仅是2002年电改厂网分开之后，调度机构才与输供电企业一体，并通过“企业化”“本部化”“交易分离”“调控一体”等手段被不断削弱独立性与公共性，堪称背离客观规律的一段弯路。
所谓“企业化”，即拥有行业公共权力的电网调度机构定位，从服务于产业公共利益降格为服务于企业利益，从服务于全行业降格为仅仅服务于多元市场主体中的一方，从原来的政府管制工具降格为需要特别监管的垄断集团助手；
“本部化”，即电网调度机构的组织形式，从长期以来的独立运行、自成体系甚至拥有成套的行政法规支撑、行政级别高半格，被取消独立建制而分散为各级电网企业内部的若干机关科室，甚至从公司组织机构图中被消失；
“交易分离”，即电网调度机构的职能，从一个有机体系逐渐分解弱化，特别是在电力市场尚未建立阶段将交易职能单独分出，未经政府明确授权在电网企业内部组建所谓的三级交易机构，作为应对未来调度独立的一个伏笔；
“调控一体”，即电网调度机构的业务性质，从独立的电网指挥机构，人为捆绑原属于变电运行范畴的监控远动等内容，有意打破长期以来很明确的调度指挥与现场操作的界限，通过加大安全风险来增加未来调度独立的难度。
其次，调度独立是深化电改的重要突破口。调度独立、电价改革、交易独立、输配分开是坊间对于新一轮电改比较热议的几项内容。由于电网调度强大的公共职能，如果这个最大的行业公器“不独立”、不能成为改革一方的助力，不论是先行启动电价改革、交易独立或输配分开都不容易取得理想效果。具体而言：
在调度不独立的情况下，如果先行启动电价改革，一是调度/电网企业一体，难以顺利扩展大用户直购规模；二是电网企业独买/独卖，竞价上网对发电企业难以公正；三是电价/税收/补贴等未成体系，电价难以真正走出去；四是电价水平难以确定预期目标，上涨/下降进退失据；五是中国电价问题积重难返无法在电力行业内部简单解决，而先行调度独立/电网重组有利于推进改革。
在调度不独立的情况下，如果先行启动交易独立，一是调度机构拥有行政性的权威，对市场交易影响巨大，难免电网企业干预；二是交易职能原是调度职能的一部分，单独分离必被掣肘（例如安全校核、合同实施、方式安排等诸多环节）；三是缺乏调度信息系统支持，交易机构的计量/结算等重要职能，难以顺利实施或重复建设；四是机构建设不是目的只是手段，若2002年以来导致电监会建设电力市场失败的阻力因素未根本消除，本次“交易独立”前途并不乐观。
在调度不独立的情况下，如果先行启动输配分开，一是输电/配电并无绝对的稳定的划分标准，短期以内难成共识；二是随着智能能源网发展，电网物理结构、交易行为等更加复杂，输电/配电概念受到冲击；三是输电/配电分别拥有调度机构，分开之后博弈关系更加复杂；四是配电批发代理主要代表小散用户，占电力消费70%的大用户仍未入市。
最后，调度独立在操作层面的“风险/成效比”最小。调度独立，不仅是启动新一轮电改的重要突破口，而且在操作层面的效果突出且风险有限，即“风险/成效比”最小：
一是操作便利，调度独立的核心，在于改变上级隶属单位从而明确机构性质，而其本身过去/现在/未来都是整建制机构，且不涉及过多人员/财物/业务的改变；
二是安全加强，电力安全在本质上是超越企业层面的公共需求，各国均存在从自律向他律的演变，调度独立不仅不会影响安全，而且在很大程度上提升了电力安全管理的层次、赋予了更高的行政权威，无疑有利于保障电力安全；
三是界面清晰，新中国成立以来中国电力调度机构始终自成体系，与发电/供电/超高压等企业之间相互分立，调度独立并不影响相互之间原有的业务流程及权责界面；
四是管理简便，电网调度是典型的专业执行机构，其运转完全依据相关的法律法规、规程规章与技术规范，只需给予权威支撑及福利保障，而无需涉及过多日常管理；
五是队伍可靠，电网调度是中国电力行业中管理最严、素质最高、安全意识最强的一支队伍，尤其身逢改革，全力维护系统安全稳定是其本分义务；
六是信息公开，电网调度是电力系统核心的信息汇集点，独立之后势必极大提高电力行业的信息透明度，结束电监会8年不能实现《电力监管条例》第22条接入监管信息系统的尴尬；
七是公器易位，电网调度是电力行业最大的“公器”，从企业回归政府之后，有利于政府监管与科学决策，有利于维护市场秩序、落实各项国家政策；
八是改革破题，调度独立是新一轮电改重要的突破口，解决此重大前置问题犹如捅破窗纸，直击要害，震撼人心，擒贼先擒王、首战即决战，推倒这第一张多米诺骨牌，后续改革步骤将阻力越来越小而动力越来越大，走上良性循环。
（作者系中国人民大学经济学院教授）