□ 王金南

  ■整体上来看，中国的GDP总量从2006年到现在是稳居世界第二，但根据耶鲁大学在达沃斯论坛上发表的世界环境绩效指数报告，中国从2006年的56分下降到2012年的42分，排名从原来94名下降到118名。总体上来说，中国整个经济增长以及粗放的城镇化发展带来了很多环境问题，环境污染不可忍受，生态功能不可恢复，人体健康及社会稳定也因此受到了极大影响。

  ■根据《决定》，应该建立政府、企业、社会之间的四项制衡制度，包括对地方政府的监督，这是最基本的制度。第二项是对企业层面上的排污许可证。第三是建立损害赔偿制度，这个制度现在正在比较大步伐推进。第四个是完善公众参与制度，其中，信息公开问题是最大的问题。目前所做的信息公开是环境质量的信息公开，现在已经走到最关键的步骤，即把污染源的信息公开，这才是公众真正参与环境监督重要的渠道。

  十八大和十八届三中全会都提出，要建设生态文明，构建中国生态文明治理体系。我认为，这里面涉及人、生态和环境的治理。党中央给我们指出来的是一个生态文明的时代，但是现实状况是什么？是生态环境危机，离真正的生态文明还相差甚远。尽管这样，我们还是有信心向生态文明这个方向走。

  经济粗放增长带着严重的环境烙印

  中国改革开放三十五年，GDP基本上以10%左右速度在增长，但其中隐含的增长来源很大部分是依靠中国的廉价资源，包括土地、环境、社会保障成本、劳动力成本、安全成本等等。这种增长带着很深的环境足迹、环境烙印和碳足迹。在能源方面，中国现在已成为世界消耗大国，比如说发电装机容量，2006、2007年每年大体新增装机容量有1亿千瓦左右。再比如说煤炭，中国煤炭含硫量是比较高的，西南区域大体上达到了3%以上，百万煤炭产量所引起的矿难人数在世界上来说都是比较高的。整体上来看，中国的GDP总量从2006年到现在是稳居世界第二，但根据耶鲁大学在达沃斯论坛上发表的世界环境绩效指数报告，中国从2006年的56分下降到2012年的42分，排名从原来94名下降到118名。总体上来说，中国整个经济增长以及粗放的城镇化发展带来了很多环境问题，环境污染不可忍受，生态功能不可恢复，人体健康及社会稳定也因此受到了极大影响。

  其中，水污染是目前中国最严重的污染问题。有人认为目前中国最严重的问题是大气污染，这是公众感觉上的。一张1984年到2012年水质变化趋势图显示，2012年的水质改善“喇叭口”已经大于上世纪80年代了，就是说我们现在的水质要比上世纪80年代要好。另一张排放图则显示，从上世纪80年代改革开放开始，整个COD那时候几百万吨，现在统计的数据大概是2000多万吨，但是若根据2007年全国污染普查的数据，则是3000多万吨。湖泊水库一半都是富营养化的，地下水50%以上也是污染严重，农村不安全饮用水人口超过2.5亿。

  大气方面，目前二氧化硫、氮氧化物、VOC以及颗粒物都是高位排放。国土酸雨面积从原来1/3左右降到10%左右。但是，中国二氧化硫从“十一五”才开始降，现在还有2200万吨，氮氧化物光“十一五”增长了36%。

  另外，生态功能不可恢复。最近环境保护部和中国科学院联合发布了生态环境十年评估报告。从生态系统那些数量、指标角度来看，森林覆盖率等等这些指标有好的趋势，但真正从生态系统质量的角度来看，这个问题说好还是比较难的。

  环境问题引发了很多隐患，包括对人体健康的危险，以及对整个社会造成了不稳定因素。而所有环境问题的产生，都需要我们去深刻反思。

  生态文明制度总体框架与创新方向

  建设生态文明主要有四大任务：优化国土空间开发格局；全面促进资源节约；加大自然生态系统和环境保护力度；加强生态文明制度建设。关于加强生态文明制度建设，十八届三中全会《决定》中表述更加明确，其中一个最核心的观点就是用制度保护生态环境。从这个层面上来说，我们现在环境保护思考的角度可能会有所变化。

  从生态文明角度来看，现在提出来建设生态文明治理体系，这不是污染治理的概念，并不能用传统的环境管理或环境管制方法去实现。在生态文明治理体系或者说生态环境治理体系中，我们强调的不仅仅是政府和企业，更强调的是社会公众的参与，原来的治理体系大体上就是“猫”跟“老鼠”的关系，现在有新的参与者参与进来，要构成一个政府、企业与社会公众三位一体的治理体系，这是一个很大的变化。

  相应的，我认为，《决定》中提出的建立四大管理体制，顶级的层面是建设系统完整的生态文明治理体系，其中政府、企业、社会公众都得落实好。第二个体制是自然资源资产管理体制，这里面说一件事一个部门管，我的理解这个事情现在不是很清晰。有人理解，能不能把国资委改造成国家资产管理委员会，既管经济资产，又管自然资产。第三个是自然资源监管体制，我们这个体制现在是散落在国土资源、水利、农业等部门。第四个是说生态环境保护管理体制，现在大家都在研究和讨论这项体制的改革。

  根据《决定》，我们还要建立四项空间管控制度，建立空间规划和用途管控体系，把三生（生产、生活、生态）的空间给划清楚，在这个基础上落实主体功能区。我认为这个制度比较好，但是落实起来比较难，因为现在各地开发冲突还是比较大。在前面两个基础上，建立生态保护红线制度。从大的方面应该建立人口资源环境红线制度，这个是反过来对传统发展模式进行一个底线的控制。再一个就是生态环境承载力的管理制度，像环境容量等等，这是四项空间的管控制度。关键是要把这些制度“落地”。

  《决定》提出来可以建立六项市场激励制度，第一项是自然资源价格生态化。第二个是环境资源税费改革，包括排污收费制度改革，环境税引入等。第三个是生态补偿制度化。现在全国各地陆陆续续建立了生态补偿，但有待规范完善和提高。第四个是生态型资源市场化。第五个是容量型环境市场化，比如说排污市场是基于环境容量这个概念，碳排放市场等等。第六个是环境治理市场化的问题和第三方治理的模式。

  根据《决定》，应该建立政府、企业、社会之间的四项制衡制度，包括对地方政府的监督，这是最基本的制度。第二项是对企业层面上的排污许可证。第三是建立损害赔偿制度，这个制度现在正在比较大步伐地推进。第四个是完善公众参与制度，其中，信息公开问题是最大的问题。目前所做的信息公开是环境质量的信息公开，现在已经走到最关键的步骤，即把污染源的信息公开，这才是公众真正参与环境监督重要的渠道，让我们大家知道现实状况是什么样的，知道了以后才会对污染源进行监督。

  生态保护红线制，这是《决定》中提出来的。国土从环境角度来说，无非就是两大功能，一大功能就是提供整个自然生态系统安全。没有青藏高原，大家可以想象，中华民族生态环境系统是怎么样的，这就是大的自然生态系统安全问题，自然生态系统的安全，跟我们的居住环境、健康这两个功能密切相关。再细分可以分到自然生态保护，生态功能调节，粮食生产，居住建设以及资源开发。目前已经有13个省在做这个试点工作了。在这个概念基础上提出来，划这个区域是无缝的，960万平方公里都划了，都这么一块保护吗？不可能，在这里又划出一块重中之重的红线区。现在生态红线又在扩展，除了大山大沟里画的这些红线，老百姓问了，我旁边污染那么严重没人管，到大山里划红线谁去？我们又提到环境风险红线的问题，概念都是在不断发展过程中。在资源领域里面水资源、耕地资源、湿地、森林、能源、煤炭都有相应提出来的红线概念。

  生态文明治理三大路径

  在生态文明治理方面，目前有环境税、生态补偿以及环境资产核算等多种手段。

  首先说环境税，这个在国务院层面上都已经提出相关方案了。从我们角度来说，希望建立一个独立型的环境税，包括污染排放、污染产品、生态保护、二氧化碳等四个内容在税制设计里面都有一些要求。根据我们的研究，假如说我们都按设计的模式进行，高中低的税收方案分别能获得2400亿到6800亿的财政收入。

  对于生态补偿这项制度，目前已经实施得很全面了。国家层面上主要是中央财政每年拿出来几百亿（2012年是780亿）做生态补偿转移支付，只要划分到重点生态功能区就可以享受到生态补偿的转移支付，今年会增加一点。

  有关排污权有偿使用和排放交易，这是财政部和环保部推进的。从目前各地关于排污权有偿使用及交易实践来看，污染物价格远远高于碳价格。从环境资产核算看，这是在绿色GDP基础上重启的。不过不同于绿色GDP，在传统GDP里面把资源消耗和环境的损失是减掉的，那环境资产核算方法其实是做了一个加法。意思就是说，地方官员上位后，假如当地环境质量、空气质量真有改善，把改善算你的。比如贵州生态环境系统保护得很好，把这块效益也给你加进去。我们减法有一本，加法有一本，最后的本质还是要把事情解决。

  总体上来说，生态文明治理体系的创新改革，生态环境治理问题是当前最紧迫的问题之一。

  （作者系环保部环境规划院副院长 、总工程师）