——写在上海自贸区挂牌运行一周年之际

  □徐明棋

  ■上海自贸区并不是简单的贸易自由化和开放，它承载着中国下一轮政府管理体制改革和中国经济对外开放全面试验的重任。如果总结一年来的经验，上海自贸区已经取得的成绩主要是在政府行政管理体制改革方面，很多在自贸区先行先试的改革措施，已经或者正在向全国推广。就当前看，自贸区已经改革的政府管理体制涉及多个方面，重点是在投资管理体制和事中事后管理体制的构建上。

  ■目前上海自贸区正在国家有关部门的指导配合下，构建以六个子体系（国家安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系建设、企业年检改成企业年度信息公布制度、建立政府间各部门信息共享平台和统一监管执法体系、社会力量参与综合监管制度）为主要内容的政府事中事后管理体制。如果能在上海自贸区试验成功并在全国推广，中央建立上海自贸区的国家战略就成功了一大半。

  中国（上海）自由贸易试验区自挂牌运行以来将近一年，自由贸易试验区的各项改革开放措施在党中央国务院的领导下正有条不紊地推进。很多人从国外自由贸易园区的基本形态和经验出发来套上海自由贸易试验区，觉得上海自由贸易试验区进展不够快，对外开放的步伐也迈得不够大。

  其实，这些判断本身存在一些误区，因为上海自由贸易试验区并不是简单的贸易自由化和开放，它承载着中国下一轮政府管理体制改革和中国经济对外开放全面试验的重任，推进改革开放措施所涉及的复杂因素比简单的贸易自由化要多得多。如果总结一年的经验，上海自贸试验区已经取得的成绩主要是在政府行政管理体制改革方面，很多在自贸区先行先试的改革措施，已经或者正在向全国推广。当然，国务院总体规划中所列的很多对外开放的领域和措施是需要在未来推进和落实的，开放将成为明后年自由贸易试验区的主色调。就上海自贸区运行一年的情况进行评估，我们需要正确理解和认识以下几点。

  投资管理体制领衔政府管理体制改革

  上海自贸试验区并不是传统意义上的货物贸易自由化区域，它承担着中国下一轮改革开放试验田的重任，而改革的重点是政府管理体制按照国际惯例进行重构，其目标即是按照党的十八届三中全会决议提出的“市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用”。这是一个非常艰巨的任务，因此上海自由贸易试验区实际上是承担了比一般意义上货物自由贸易区更加艰巨的任务。

  就当前看，自由贸易试验区已经改革的政府管理体制涉及多个方面，重点是在投资管理体制和事中事后管理体系的构建上。

  在对内资投资的管理上已经实施了先照后证的方式，企业执照、税务登记和企业和代码证已经改在工商“一口受理”，繁琐的程序统统撤销，一次即可解决。企业注册资本也改为认缴制。在外资管理上，则实施了“负面清单”管理模式，负面清单外的海外投资享受准入前国民待遇，与内资一视同仁。2014年新版的负面清单做了大幅度的削减，对外开放程度进一步提高。截至2014年7月底，进入自贸区的外资企业1300多户，90%以上都属于负面清单之外的投资，无需再经过商委（外资委）和发改委的审批，直接到工商登记。这些改革极大地便利了各类企业的投资，10多月内在上海自贸区内新登记注册的企业超过了1万家。如果没有投资管理体制改革，这是不可能实现的。

  对内投资管理体制改革的同时，对外投资管理的改革也在推进。自由贸易区内的企业投资海外，无需事先审批，只需登记备案。对外投资的外汇管理也取消，无需事前向外管局申请外汇额度。

  上述针对国内企业的改革措施陆续在全国范围内推广，而对外资管理体制的改革，将随着中美、中欧之间的双边投资协定谈判的推进，逐步向全国推广，成为全国对外资管理的新模式。

  当前的重点改革是建立事中事后管理体系

  改革了政府前置的审批和监管，不等于政府放松管理。要更好地发挥政府的作用，就要在市场配置资源起决定作用后，政府能够继续按照市场原则控制好风险，管而不死。目前自由贸易试验区正在国家有关部门的指导配合下，构建以六个子体系为主要内容的政府事中事后管理体制。它们分别是：国家安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系建设、企业年检改成企业年度信息公布制度、建立政府间各部门信息共享平台和统一监管执法体系、社会力量参与综合监管（中介机构和行业组织参与监管）的制度。这六个方面的子体系有些是中央相关部门的事权，在自由贸易区将实行中央授权的方式委托相关派出机构承担，比如国家安全审查和反垄断审查就属于这一类。而另外的则属于地方政府的功能，比如社会信用体系的建设（包括信用信息平台的构建和营运）、企业年度信息公布、社会力量参与综合监管等。还有些需要中央部门参与协调的，如政府各部门信息共享平台建设，则需要垂直管理的一些政府部门（条）与地方政府的一些职能部门（块）相协调。

  事中事后监管体系的构建是一项艰巨的任务，它关系到国务院总体规划中强调的上海自由贸易试验区改革开放措施和经验可复制和可推广的任务能否圆满完成。因为这一事中事后管理体系如果能在上海自贸区试验成功并在全国推广，中央建立上海自由贸易试验区的国家战略就成功了一大半。此前，关于内资投资登记注册的改革已经在全国推广，现在国务院已经决定将构建政府信息共享平台作为下一阶段政府体制改革的重要内容在全国推开。因此，自贸试验区的政府事中事后管理体制的构建将成为中国下阶段政府行政管理体制改革的重要内容。

  金融体制改革和金融市场开放也是广义的政府体制改革

  上海自由贸易区的金融改革开放吸引着全球的目光，因为它关乎上海国际金融中心建设，关乎人民币国际化的进程。“一行三会”关于上海自由贸易区金融改革开放的条例和实施细则现在都已经陆续出台，企业十分关注的“自由贸易账户”也开始落地，自由贸易区与海外的资金自由流动和货币的自由兑换已经起步。跨国企业人民币“资金池”也陆续建立，利率已经在自由贸易区先行一步实施市场化。自由贸易区的其他金融活动，比如原油期货和黄金期货交易平台也在搭建，未来这些期货交易也将更加国际化和市场化。这些，都是为未来在更加广泛的区域内进行金融市场化和国际化的改革进行的试验。但是，金融的改革开放与其他方面的改革措施有比较大的差异，就是其可复制和可推广会更加谨慎，需要服从中国整体的金融改革开放步伐。金融市场牵一发会动全身，风险的传递也会很迅速，控制风险忽视不得。因此，金融改革开放的措施在一些学者看来力度尚不够大。

  其实，自由贸易试验区的金融改革开放如果从未来推广复制的角度看，对整个中国金融体制改革开放会具有超乎我们想象的重要意义。比如，自由贸易账户的设立。这一账户实际上为未来中国整个金融市场和金融体系开放开辟了一个渠道和雏形，因为通过这个账户资金可以实现自由流动，前置的外汇管理措施也不再适用。如果这一账户的用途将来再根据需要拓展至金融交易，那么中国资本账户资金自由流动和自由兑换就能立即实现。因此，分账管理模式的资本账户开放和资本账户自由兑换已经离我们不远。但是，我们必须看到，上海自贸试验区的金融改革开放试验只是为全国金融改革和开放进行试验和做准备，何时推广至全国，既取决于自贸试验区的改革成功与否，也取决于中国整个金融体系市场化的转型和国际化竞争的需要。

  自由区的金融改革和开放对上海国际金融中心建设会有重要的促进作用，但是上海国际金融中心建成同样需要中国整个金融体系改革和金融市场开放取得突破。上海国际金融中心功能的发挥和完善，无法简单地通过自由贸易试验区的金融改革开放来实现。即便未来通过一系列的改革开放措施进一步放开了自由贸易试验区的金融交易，自贸试验区的金融充其量也只能发展成为一个离岸金融市场，区内的人民币和外汇金融交易将形成一个扇面的与海外离岸市场连为一体的特殊市场，它与国内人民币为主体的金融市场的联系取决于国内市场的开放程度。只有有了比较高水平的在岸市场对外开放，离岸市场和在岸市场的互动程度才会提高，上海在岸市场对离岸市场的辐射才会增强，上海国际金融中心在人民币跨境交易中的定价、清算结算、产品创新和信息发布中心地位才能够有效地确立。

  （作者系上海社会科学院研究员、上海自由贸易区研究协调中心秘书长）