棚户区改造不能由地方政府与开发商合“利”开发，对传统商业区和住宅区、城中村，应本着区域公共服务一体化、均等化的大方向，坚持留用和存量利用为主的改造原则，而不能大拆大建，这才谈得上成为“稳增长”、“调结构”、“促发展”和“惠民生”的抓手。
□李宇嘉
“十二五”期间3600万套保障性安居工程建设已接近尾声，而大规模棚户区改造登堂入室。今年全国计划改造棚户区470万套，占全年保障房开工量的67%；2017年前将完成1500万套，到2020年以前再完成1000万套，合计共完成3760万套，使1亿人口搬出棚户区和城中村。因此，未来几年，棚户区改造将取代保障性安居工程建设，成为“稳增长”、“调结构”、“促发展”和“惠民生”的又一重要抓手。
大规模保障性安居工程建设，曾在应对国际金融危机冲击，实现“保增长”战略中发挥过重大作用。综合学者测算，近几年，每年的保障性住房建设对GDP的拉动在1.3至1.5个百分点之间。同时，大规模的保障房建设，对弥补1998年房改以来住房市场化过快发展而产生的住房保障历史欠账，构建“政府保障+市场供应”两条腿走路的住房供应体系，解决中低收入人群的住房问题也发挥了积极作用。
但是，由于建设资金、地方积极性、考核机制（仅考核开工和完成）、保障模式（新建为主）等方面的问题，史上最大规模保障房建设，在很多地方沦为了“数字任务”。地方为完成责任状，将政府及企事业单位集资建房、回迁房也纳入保障房。很多保障房建在城市外围，造成各地较为普遍的“弃购”、“弃租”问题。一边是老百姓住房需求万分急切、一边却是大量保障房和土地资源闲置或浪费，保障性安居工程在拉动经济增长上的效率确实比较显著，而在解决住房需求、纠偏住房政策等民生问题上的效率则值得反思。
笔者近期在各地调研时，发现地方房地产主管部门都在干相同的一件事：编制上报本地区棚户区改造计划，包括年度新开工目标、各时间节点上的开工率、基本建成目标。这不仅让笔者想到近年来红红火火的保障性住房建设工程，基本程序与棚户区改造完全类同，编制年度建设计划、与上级政府签订责任状，然后是想方设法筹集建设资金、完成年度开工和基本建成目标。特别是，各地以落实棚户区改造精神为幌子，掀起了轰轰烈烈的旧城改造热潮，借此将一些传统的、成熟的老商业区和老住宅区也一股脑地装进了棚户区改造的筐里。这偏向让笔者非常担忧。
棚户区是重化工业优先发展的计划经济体制下，围绕工矿企业周边建设的简易住宅密集区。表面上看，棚户区问题是城市空间结构调整的规划问题，或房地产问题，但深层次的问题却是重化工业经济模式向现代城市服务业经济模式转换过程中的摩擦，也是职工和住房从工矿企业生产的“螺丝钉”和生产工具向现代市民和基本民生转换过程中的摩擦。因此，棚户区改造是一个系统工程，不仅包括改善住房条件，还包括城市用地结构调整、传统工矿企业改制、棚户区居民再就业、提高收入水平、改变生活方式、治理城市社区和完善基础设施等等。本质上，棚户区改造属于在城市内部打破传统经济增长模式下的二元结构，解决旧增长模式向新增长模式过渡期的历史遗留问题、工矿企业职工向现代市民转变的历史遗留问题。因此，棚户区改造要将居民住房改造与再就业、公共服务设施、市民化、区域改造结合起来。从这个角度看，棚户区改造与保障性安居工程存在本质上的差异。改造得好，能收牵一发而动全身的效果。
问题是，经过近几年房地产的快速发展，位于主要城市或城市中心区、改造前景乐观的棚户区已改造得差不多了，而剩下的棚户区要么位于城市外围，在房价高企、存量消化困难的情况下，不仅改造成本极高，开发商参与的积极性也不高；至于中西部三线建设地区围绕工矿企业而兴起的中小城市，改造成本更大，而且与这些地区新建商品房存量消化相冲突。
或许是基于这种压力，目前各地在编制棚户区改造计划时，为了让开发商看到改造利润前景，纷纷将传统的、成熟的老商业区和住宅区、小产权房密集的城中村也装进了棚户区改造的盘子。事实上，这些区域尽管在居住质量上、建筑质量上、建筑美观上存在很多问题，与现代城市格格不入，但是，一方面，这些区域在提供低租金、低售价住房上面发挥着不可替代的作用，符合外来人群或低收入人群住房需求特征；另一方面，这些区域是城市居民长期居住的地方，代表着城市的历史积淀和文化传统；此外，更为重要的是，很多老旧区域的软硬件公共服务体系是多少年精心培育的成果，非常完善、不可替代。
城市的这些区域尽管看上去陈旧、不气派、不够高大上，却有其独特的历史、社会和文化的价值。若将这些区域一箩筐地装入棚户区改造的筐里，借棚户区改造的幌子一拆了之，尽管提升了区域的容积率、提升了土地利用的价值，赢得了经济账，却丢失了社会民生账；赢得了短期，丢失了长远；赢得了局部、丢失了全局。一句话，有棚户区改造之形式，无棚户区改造之内涵。
因此，笔者提议，棚户区改造要正本清源，一方面要本着解决历史欠账的思路，将重点放在围绕工矿企业周边建设的棚户区，资金主要从财政解决，着眼点在民生和社会属性上，而不是单纯的“稳增长”；另一方面，对于传统的、成熟的商业区和住宅区、小产权房密集的城中村，则应本着区域公共服务一体化、均等化的大方向，坚持留用和存量利用为主的改造原则，以完善基础设施、市政设施配套为切入点，而不能大拆大建。尤其值得强调的是，棚户区改造，要吸取大规模保障房建设的经验教训，公众不能缺席，不能由地方政府与开发商合“利”开发。如能做到上述几点，棚户区改造，就能真正实现“稳增长”、“调结构”、“促发展”和“惠民生”的结合，而不是单纯的“稳增长”。
（作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）