我国沿海发达地区通过建设产业园区，迅速成为全球制造中心，为三十年经济快速发展提供了强大助力。但随着内外部环境的改变，原先推动产业园区发展的背景和因素正在发生变化，园区发展的瓶颈日益突出，部分负面影响在逐步加剧：一是园区地价逐步走高，开始对产业发展产生“挤出效应”；二是产业环节的“空间解构”对园区提出巨大挑战；三是单一土地资源已无法发挥产业作用。凡此种种，对产业园区下一阶段的发展构成了极大挑战。加快推动产业园区的转型升级，积极应对各方面不利影响，将为产业发展提供有力支撑，也将为沿海发达地区加快转变经济发展方式、调整产业结构，实现创新驱动、转型发展奠定重要基础。
□杨畅
上世纪中叶，以美国为代表的发达国家，通过建设产业园区的模式，利用其独特的集聚效应、协同效应和整合效应，实现了对经济社会发展的巨大推动作用。我国自上世纪80年代初，逐步试行和推广了产业园区的建设模式。大量的产业园区在积极引导产业集聚、科学配置土地资源、合理调整经济布局、有效改善投资环境等方面做出了突出贡献。
沿海发达地区，通过建设产业园区，迅速成为全球制造业的中心，为中国经济三十年的快速发展提供了强大助力。但伴随着新的历史阶段的来临，原先推动产业园区发展的背景和因素逐渐发生变化，内外部核心瓶颈日益突出，部分负面影响可能逐步加剧，或将对产业园区下一阶段的发展造成挑战。
一是园区地价逐步走高，开始对产业发展产生“挤出效应”。
土地资源是生产的核心要素，改革开放以来，通过建设产业园区，开发廉价的土地资源，并与大量释放的农业人口相结合，创造了中国经济在三十年内快速发展的巨大奇迹。
但伴随着沿海发达地区工业化带动城市化，包括工业用地在内的各类土地价格逐步上涨，对产业发展，显现出越来越明显的挤出效应，特别是沿海发达地区，在价格上涨预期下，土地低效利用或大量闲置的现象逐步显现。
二是产业环节的“空间解构”对园区提出巨大挑战。
空间上的产业集聚是推动产业园区发展的理论性指导，改革开放以来，在产业集聚理论的指导下，沿海地区通过建设产业园区，实现主导产业的集聚，并利用产业的空间极化与扩散效应，实现产业对区域经济增长的带动作用。信息共享、节约管理和运输成本、降低交易成本等是建设产业园区，推动产业集聚发展的重要驱动因素。
但近年来，随着信息技术迅猛发展，原先需要集聚的相关产业、相关环节逐步显现出空间上的解构迹象，特别是基于信息技术发展出来的新产业、新企业、新技术、新模式、新业态，能够随意跨出单一园区的空间限制，在更广的地理范围甚至是全球范围内，进行便捷便宜的信息利用、管理决策和资金流动。
另外，交通运输基础设施的不断完善，提升了在更大空间范围运输产品和设备的便捷性。在这种情况下，企业的选择余地大大提高，可以根据不同地区的资源禀赋和产业基础，在更大的空间范围进行产业链不同环节的布局。而更重要的是，这种集聚往往更多是在市场规律主导下的集聚，而非政府通过简单的园区规划、空间规划能够实现。可以说，信息技术以及交通改善等突破了产业辐射半径的地理约束，客观上降低了企业在单一园区范围内集聚的要求。
三是单一土地资源已无法发挥产业作用。
土地需要与劳动力、能源等其他要素紧密结合，才能为产业发展提供助力，但在技术进步与区域竞争的背景下，原先具备明显优势的劳动力成本、能源成本正逐步被替代，沿海发达地区产业园区面临土地与劳动力、能源脱钩的可能，单一土地资源，已经无法发挥产业作用。
一方面，但伴随着机器人技术、人工智能、3D打印技术、新型材料等高新科技的使用，“技术代替人”、“机器代替人”的迹象越发明显。同时，页岩气技术的开发利用使得美国能源成本大幅度降低，实体企业向发达国家“回流”的现象也可能进一步加剧。
2013年，苹果公司已经把部分Mac电脑生产线迁回美国，由Quanta Computer（广达）的美国工厂承接苹果的Mac生产，而且计划将从新品设计到芯片生产等众多环节迁移回美国本土，这是十多年来苹果首次将其产品设计和生产部门同时迁回本土。
为鼓励制造业向美国“回流”，美国总统奥巴马在国情咨文演讲中表示,在法人税制的改革方案中扩大对美国国内制造业的税收优惠政策，尤其是高端技术领域将所得税减免的比率提升至现行的一倍，并对企业回归至美国国内所发生费用给予补贴。
另一方面，实体企业为降低人力成本，向周边地区转移的迹象日益明显。东盟方面，依靠更为廉价的人力和土地优势，逐步吸引大量企业投资建厂。据报道，2008年以来，东南亚分流了中国制鞋业30%的订单。而目前在主要在中国生产的三星手机，未来可能被大幅分流。三星已经于2013年在越南设立新工厂，2015年，越南将生产超过40%的三星手机，未来甚至将达到80%。
目前，我国正处在工业化中期，加快产业转型升级，促进产业由大变强，依然是我国现代化进程中艰巨的历史任务。园区作为重要空间载体，在产业发展过程中具有举足轻重的作用。下一阶段，加快推动产业园区的转型升级，积极应对各方面不利影响，将为产业发展提供有力支撑，也将为沿海发达地区加快转变经济发展方式、调整产业结构，实现创新驱动、转型发展奠定重要基础。
在具体做法上，可以在控制用地价格、提升综合实力、壮大龙头园区等方面进行探索与尝试。
一是探索逐步控制产业用地价格，防止产业用地价格对实体产业造成挤压，减缓历史性因素扭转造成的不利影响。
一方面，沿海发达地区要逐步抑制地方政府“卖地冲动”，严格控制土地出让、转性的比例和数量，引导政府和园区经营者从土地的“出让方”向“经营方”转变。逐步推行土地“年租制”，合理确定土地租期，鼓励适合的企业和项目，采用土地租赁的形式，获得生产空间。
另一方面，建立产业园区土地电子交易平台，建立园区土地价格指数，发布指导价格，引导市场价格预期，探索将产业土地与商业用地、住宅用地等市场严格分离，实现价格脱钩，扭转产业土地增值预期。同时，探索降低产业用地流转成本，降低产业用地现有存量在企业间进行转让的成本，对于将闲置土地进行转让的企业，在转让过程中涉及的契税、房产税、印花税等相应税收，予以相应减免。
二是探索逐步提升产业园区的综合实力，应对内外部环境变化的不利影响，增强产业园区对入驻企业的黏性和拟入驻企业的吸引力。
一方面，尽快壮大产业园区的产业扶持功能。逐步提升产业园区的管理水平，通过调整和优化各级政府对产业园区的考核机制，帮助产业园区从以往的“数量招商”向“质量招商”转型，摒弃“捡到篮里的就是菜”现象的发生，特别是要帮助产业园区建立起完善的产业筛选机制、产业对接机制、产业孵化机制以及产业转移机制，并尽快配套围绕产业发展的信息交流、人力资源、研发设施、服务平台等关键环节，充分实现产业园区扶持产业发展方面的功能。
另一方面，逐步叠加产业园区的复合功能。逐步扭转产业园区前期过于强调产业功能，城市功能发展相对滞后的现象，在产业园区的现有空间上，从原先单一产业功能出发，以打造产城综合体的模式，逐步增加、附着、提升诸如生活、文化、体育、休闲、娱乐、旅游等城市功能，推动产业园区向复合型、综合性的功能节点、城市节点转型，构建产业、人气、城市化水平良性循环，形成产城融合的良好局面。
三是积极壮大龙头园区，推动品牌园区的管理输出，帮助园区构建跨区域、跨国界的园区体系，应对相关产业、相关环节在空间上解构的可能趋势。
一方面，积极壮大龙头产业园区，鼓励龙头产业园区进行企业化运作，帮助龙头产业园区依靠自身在制造业方面形成的丰富经验和先发优势，整合资金、技术、人才等创新资源，采取控股、参股、管理输出等方式，对其他园区进行联动和整合。
另一方面，鼓励中小产业园区，特别是发展相对落后的中小产业园区，积极融入国家、国际一流园区整合全球创新资源的新趋势，积极吸引一流园区的创新创业资源和要素集聚，支持园区内企业主体与一流园区内的主体加强联动和互动协作，积极对接一流园区内的创新创业孵化服务链，促进创新资源的高效配置和综合集成。
另外，尽快完善联动园区之间的利益分享，特别是尽快建立跨区域、跨国界联动与整合的园区之间对创新资源、生产要素、产业环节等内容进行利益共享的合理机制，实现合作共赢。
（作者单位：上海市人民政府发展研究中心）