“国家特殊性区域政策”的出台，应保证不同地区在竞争过程中的机会公平性，要针对不同区域的共同性问题，发挥功能性的作用，其政策的设计思路和具体做法应该从“特定区域的指向性”转向“特定问题的指向性”。
⊙宣晓伟
国家特殊性区域政策，是指由国务院批复、发文或讨论通过，针对特定区域所出台的区域规划、发展指导意见、综合改革方案等，它是国家出于全局考虑主动实施的区域发展战略和举措，体现的是国家意志、实现的是国家目标。
近年来，国家特殊性区域政策的实施，在“培育区域增长极、促进对外开放、扶持欠发达地区、探索发展改革途径、推进区域协调发展”等方面发挥了重要作用，但由于在政策设计思路和具体做法上存在缺陷，也日益暴露出一些问题，应做相应地调整。
“国家特殊性区域政策”实施中的负面效果不容忽视
一是影响区域竞争的公平性。目前绝大多数的国家特殊性区域政策，在具体操作过程中都是“特定区域指向性”的，即先有一个指定的区域，然后再围绕这个地区出台相应的特殊性区域政策。这样的做法必然导致“应该选择哪个地区、出台怎样的针对性政策”的困难，更带来了不同地区在获得国家特殊性区域政策时的不公平。
根据国家发展的实际需要，中央选择一些特定的区域实施特殊性区域政策以贯彻国家的意图和战略是必要的。然而，这样的选择过程应该保证不同地区在竞争过程中的机会公平性。例如，为了防治地区荒漠化的问题，中央部门可以设定相应的区域选择标准，只要有类似问题、达到标准的地区，都应该享受相应的政策。换言之，特殊性区域政策的实施，尽管在最终的竞争结果上是有差异的，但在选择区域的过程中应该保证开放和公平。
正是由于国家特殊性区域政策在具体操作过程中多遵循着“先选区域、再给政策”的方式，加上一个地区在争取到相应政策时总会对本地发展带来或多或少的好处，所以特殊性区域政策的实施，在现实操作过程中已经成为一场各地为了争抢发展机遇和优惠政策的激烈竞争。
众所周知，激烈的地区竞争是推动我国经济社会快速发展的重要动力之一，而在地区竞争中，最重要的是要保证竞争的公平性。在“特定区域指向”下，国家特殊性区域政策大多只是针对指定的区域，而那些地理位置相邻、发展条件类似却又被排除在外的地区成了实际上的受损者，从而对地区竞争的公平性造成破坏，也影响了中国整体竞争环境的改善。
二是对地方政府产生了不恰当的激励，扭曲了地方官员的心态和行为。本来在地方竞争中，各级地方政府应将更多的功夫下在改善本地软硬环境上，以更好地吸引外来投资、带动地方经济。而国家层面特殊性区域政策的不断出台，使得各级地方政府更注重向中央要名号、要政策优惠，许多地方将能否争取到国家特殊性区域政策视为促进地方发展的重要手段，不少地方干部也将能否争取到一块牌子、一项优惠政策作为自身的重要业绩，从而不利于地方政府埋头做好改善本地发展环境的实事，造成了地方干部不恰当的竞争心态和相互攀比的浮夸行为。
三是过多过乱，政策效果难以保证，损害了国家战略的严肃性。由于各个地方都积极地向中央争取“名号”和政策优惠，短短几年已经有上百个国家层面的特殊性区域政策出台，一些本不应该上升到国家层面的区域发展，也被冠以国家区域战略的称号。过多地将个别地方的发展上升到国家战略层面，事实上有损于国家性特殊区域政策的权威性和严肃性。
与此同时，目前各种类型的特殊性区域政策，名号繁多，但事实上的实施和执行效果，却很难得到保证。一些地区在争取国家特殊性区域政策过程中千方百计、不遗余力，但一旦发现最终并没有获得实质性的土地、资金等优惠政策时，其实际的实施意愿和执行过程就大打折扣，中央相关部门也很难有足够的能力来对政策执行效果加以监督。
四是削弱了国家落实自身战略意图的主动权，影响了中央政府的作用发挥。特殊性区域政策原本是国家基于全局的考虑，主动提出并加以实施的。但在现实中，相关政策的出台很大程度上受到了地方和部门利益的影响，地方和部门反而占据了过多的主动性，中央政府贯彻自身意图、设置相关议题和推进相应举措的主动权被削弱，使得出台的区域政策越来越趋向于“碎片化”，模糊了国家真正的战略意图、影响了国家战略举措的实施。
改革开放之初，采取“特定区域指向性”的区域政策，选择几个地区进行试点、探索改革路径，是当时中央政府义不容辞的责任和最为重要的任务。在改革开放三十多年后的今天，地方政府在激烈的地区竞争中已经形成了“画地为牢”、“以邻为壑”的发展心态和发展策略，由此产生了市场分割和地方保护主义现象，对中国整体经济打造升级版构成了严重的障碍。所以，如何维护竞争公平、打破行政壁垒、促进市场一体化，应成为中央在新形势下的重要职责。如果拘泥于传统“特定区域导向”的区域政策思维，会对中央政府责任的适时调整和作用的合理发挥带来严重的负面影响。
“国家特殊性区域政策”设计思路和具体做法的调整和转变
1．从“特定区域指向性”转向“特定问题指向性”，维护地区竞争的公平性
“国家特殊性区域政策”的出台，应保证不同地区在竞争过程中的机会公平性，要针对不同区域的共同性问题，发挥功能性的作用，其政策的设计思路和具体做法应该从“特定区域的指向性”转向“特定问题的指向性”。
国家可基于全局的战略考虑，针对一些地区共同的特定问题，制定特殊性区域政策，并设定享受该政策的进入和退出条件，只要是符合条件的行政区域，都可以申请。中央一方面要严把准入关、提供切实的政策指导和优惠；另一方面应加强实施监督和退出管理，及时调整享受政策优惠的区域名单。
2．厘清中央与地方事权，规范“国家特殊性区域政策”的出台
目前国家特殊性区域政策在执行过程中暴露出的问题，根本上源于中央与地方事权划分不清。中央不恰当地介入一些本应该属于地方自身发展的事务中，而一些事关全局利益的中央事务，又过多地被层层委托给地方来负责。所以厘清中央与地方事权，是规范“国家特殊性区域政策”的重要前提。
首先，国家层面的“特殊性区域政策”应关注全局利益，重点解决跨行政区域的问题。促进统一市场体系的形成和跨行政区域的一体化应成为国家特殊性区域政策的重要领域。要切实发挥中央在打破行政壁垒、促进要素自由流动、加强基础设施互联互通和推进公共服务均等化的作用。
其次，应确保中央在国家特殊性区域政策中的主导作用，加强相关政策出台的规范和管理。特殊性区域政策的出台要发挥中央的主动性，明确标准，规范程序。一般性的单个特定区域的发展，是地方的事务，中央不应再给予国家层面区域战略的“名号”。对于确实事关全局利益、需要给予政策扶持的特定地区的发展，要强化中央在其中的责任和执行力，减少过于依赖地方执行的做法。
（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）