■国企发展混合所有制的本质含义是国资和民资的混合，因此需要高度重视混合过程中国资和民资的权利是否平等问题，而这恰恰是国企发展混合所有制的难点，也是制度建设的重点。

  ■如果过度强调国资的控制力，必然会引起民资的恐惧心理。只有实现权利平等，实现双方的公平，国资和民资才能有效地混合，进而才能形成国资和民资的合力。

  ■建立国资和民资平等的机制，首先要取消政府对国有股东的政策支持，对中小股东实行累积投票制，这是实现股权制衡，强化包括中小股东在内的所有股东对董事会监督的重要制度保证。其次，大幅降低股东行权成本，在保证信息充分和真实的前提下实行网上股东大会。第三，要切实保护中小股东利益，推行集体诉讼和索赔制度。

  □ 高明华

  党的十八届三中全会确定了国企分类改革和发展混合所有制的改革思路，十八届四中全会则确立了依法治国的基本理念，这两者结合起来，国企改革也必须依法改革，并实现依法治企。

  平等是国资和民资混合的关键

  国企发展混合所有制的本质含义是国资和民资的混合，无疑，国企发展混合所有制需要高度重视混合过程中国资和民资的权利是否平等问题，而这恰恰是国企发展混合所有制的难点，也是制度（尤其是法律制度）建设的重点。党的十八届三中全会指出，要不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。这句话在现实中产生了不少误解，不少民营企业家据此认为，国企发展混合所有制就是新一轮的国进民退，因为民资进入既有国企，只能做小股东，最终结果只能是被国资所控制，从而造成民资的权益得不到保护，这成为民资参与国企发展混合所有制的最大阻力。一些政府和国企负责人也持同样的认识，认为如果国资不能控制民资，就会导致国资流失，而“国资流失”这顶帽子是任何国企负责人都承担不起的。由于对“国资流失”缺乏法律的严格界定，国资和民资的市场交易又不透明，使得“国资流失”这帽子随时都有可能戴到某个国企负责人头上，这成为国企负责人发展混合所有制动力不足的最重要的原因。

  我认为，对“不断增强国有经济的活力、控制力和影响力”不能做绝对的理解。对于公益性国企、自然垄断性国企和稀缺资源类国企，增强对它们的控制力和影响力是必须的，这三类国企可以称之为“合理垄断企业”，不适宜发展混合所有制。混合所有制既然是国资和民资的混合，其发展目标无疑是追求收益最大化，因此，只有竞争性国企才适宜发展混合所有制。而竞争性国企发展混合所有制，就不能强调国资对民资的控制，只能强调国资和民资的平等。可以说，国资和民资混合的关键就是平等，如果过度强调国资的控制力，必然会引起民资的恐惧心理。只有实现权利平等，实现双方的公平，国资和民资才能有效地混合，进而才能形成国资和民资的合力，否则民资非但不愿意进入，而且还会影响企业活力。

  如何建立国资和民资平等的机制

  那么，如何建立国资和民资平等的机制？

  第一，要取消政府对国有股东的政策支持，对中小股东实行累积投票制，这是实现股权制衡，强化包括中小股东在内的所有股东对董事会监督的重要制度保证。很多已经是混合所有制的国有控股企业，包括上市公司，由于国有股一股独大，加之政府支持，使得国有大股东侵害其他股东的现象屡见不鲜，这在母子公司关系中尤为突出。在母子公司关系中，母公司是子公司的国有大股东，子公司通常是上市公司，子公司的中小股东基本上都是民资股东，在这种情况下，中小股东不仅难以参与决策，也缺少对董事会监督的动力，因为他们基本没有可能进入作为决策机构的董事会。在成熟市场经济国家，累积投票制是保证中小股东代表进入董事会并参与公司战略决策的重要制度安排，但在中国却缺少这样的制度安排，如在中国上市公司中，只有不到10%的公司采取累积投票制。因此，国企发展混合所有制，基于目前的制度和市场条件，进入既有国企的民资只可能成为中小股东，在这种情况下，取消国有大股东享有的政策支持，对中小股东实行强制性累积投票制，便是实现各类股东平等，保证国企发展混合所有制取得成功的重要保证。

  第二，大幅度降低股东行权成本，在保证信息充分和真实的前提下实行网上股东大会。股东参与股东大会行使权力是法定权力，但中小股东参与股东大会的热情却相当低下，这是大股东和中小股东权利不平等的又一表现，也反映了两者之间存在的矛盾和冲突。由于参会行权的成本由自己承担，而参会行权的收益则由所有股东共享，加之参会反映自己诉求的可能性很低，于是中小股东参与股东大会时普遍存在搭便车倾向。解决的途径是：除了实行累积投票制调动中小股东参与股东大会（监督）的积极性外，还要尽可能降低股东行权成本，可以考虑实行网上股东大会。目前实行网上股东大会的技术条件已经具备，但需要解决信息的完备和真实问题。没有完备的和真实的信息提供，即使实行了网上股东大会，也徒具形式。

  第三，要切实保护中小股东利益，推行集体诉讼和索赔制度。集体诉讼是指当投资者（主要是中小股东）发现所投资公司因信息披露缺失或欺诈而使自己遭受损失时，可以直接向公司和当事人提起集体索赔和起诉，而无需支付任何费用（通常由律师事务所承担）。集体诉讼是美国等西方市场经济国家规范公司运作和保护投资者权益的重要制度安排，因为这种制度安排极大地提高了公司和当事人的违规成本。国企发展混合所有制，需要激发民资的动力，而利益保护是激发其动力的最有力的手段。集体诉讼制度的作用在于：一方面，由于集体诉讼的巨大威慑力，企业会加强自我约束，大股东对其他股东利益的侵害会大幅减少。另一方面，该制度有利于塑造中小投资者的投资信心，原因在于，塑造中小投资者信心，必须使中小投资者有足够的权益维护机制，而这恰是我们所严重缺乏的。中国现行法律尽管为投资者民事赔偿提供了实体法根据，但程序法上的诉权领域尚有空白。而一旦建立了投资者集体诉讼制度，完全可以将蓄意侵犯投资者权益的大股东、公司董事、监事、经理及其他管理人员告上法庭，那些以身试法者必将付出沉重的代价。

  第四，实施股东对董事会的满意度调查制度。在美国等市场经济发达国家，通常股东对董事会的支持率应在95%以上，如果不支持率超过20%将视为非正常状态，从而董事会很可能解体，因为此时董事会已难以代表股东，或者董事会作为股东的代理人已经难以履职。由于这种支持率调查不是以持股比例作为依据的，因此，中小股东可以对不满意的董事说“不”，从而更好地反映自己的诉求。这种制度有些类似于西方对国家领导人的“民调”制度。

  第五，在公司控股形态上，尽可能采用国有相对控股，以实现股权制衡。国企发展混合所有制，无需追求国有绝对控股，国有持股多少由市场来决定。为了避免国有股东一股独大，应尽可能采用国有相对控股的组织形式。一方面，由于相对控股股东拥有的股权比重较大，因而他有动力发现公司经营中存在的问题；另一方面，相对控股意味着公司股权集中程度有限，因而控股股东不大可能独断专行甚至侵害其他股东利益，其他股东参与公司治理的动力大大增加。随着条件的成熟，在公平竞争的前提下，民资也可以成为控股股东。政府必须认识到，国企发展混合所有制不是目的，国有资产增值也不是目的，这些都是手段，国企发展混合所有制的目的应该是国民福利的最大化，只要国民福利提高了，手段是可以多种多样的。

  总之，国企发展混合所有制，必须立足于平等。不过也应当注意，平等不是均等，平等是指按照现代企业的公司治理规范，企业的各个股东在法律地位上是平等的。由于持股比例不同，客观上必然存在权利和利益的不均等，但只要没有侵害，就不能认为是不平等。

  （作者系北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任，经济与工商管理学院教授，博士生导师，国家社科基金重大项目首席专家）