当前土地产权制度改革明确了农村集体土地承包权、所有权不得流转，这一重要决定是我国农地生产关系变化的“新常态”，也是我国发展粮食产业的制度背景。一方面，使粮食规模生产有了制度保障，另一方面，肯定了集体的土地所有权和农民的土地承包权，使得集体和农民对土地有了更长远的预期，正所谓“粮安天下”。这就从供给角度解决中国的粮食安全问题。

  我国农村土地产权改革正处于城镇化转型的关键时期，能否在土地产权改革中抢抓粮食产业发展的机遇，是“新常态”下三农问题的核心，也是促进城乡协调发展的基本保证。

  □吴垠 束东霞

  毋庸讳言，粮为政先是每一次粮食危机带给发展中国家政府的经验总结，也是中国政府在历次土地产权制度改革浪潮中最为关心的重大民生问题之一。现阶段，优质耕地逐年减少，人口逐年增加，中国的粮食问题在近年来关于三农问题的历次中央一号文件中都被重点强调。

  粮食安全问题说到底就是耕地保护问题

  当前，我国农村土地产权改革处于城镇化转型的关键时期，能否在土地产权改革中抢抓粮食产业发展的机遇，是“新常态”下三农问题的核心，也是促进城乡协调发展的基本保证。基于此，2014年11月20日，国务院发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转。2015年1月22日，国务院《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导，强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。农地产权制度流转在集体产权制度层面有了制度约束，这对明确土地经营权的流转边界和确保粮食规模生产增加提供了制度保障。

  解决粮食的安全问题，除了把握土地产权制度改革的大形势，还需要我们追本溯源。国家统计局公布的数据显示，2013年食品价格涨幅在八大类商品中是最高的，而农产品价格的上涨又对新涨价因素贡献了50%左右，致使经济发展不稳定因素增加。现阶段农产品价格上涨主要还是由农产品供应不足引起的，这凸显了我国粮食流通体制和农业产业链的缺陷。舆论对于2010年至今的粮食价格飙升有一种不同往常的说法，即认为涨价原因是不法分子的投机炒作。但是仔细分析，炒作哄抬的现象从根本上说仍是农产品供应不足产生的。而供应不足的根源，则是在部分地区出现集体承包经营权流转导致耕地减少造成的。说到底，粮食安全问题就是土地特别是耕地保护问题。农地集体所有制和承包制的稳定对中国农业的粮食安全保障怎么强调也不过分。

  有人提出，直接由政府出面推动农村大面积种植即可缓解粮食供给不足的压力。然而，政府也面临着两难选择：一方面要稳定农产品价格，保证整个物价水平的稳定，一方面要适当提高价格以为农民创收。就中国目前的粮食流通体制来看，粮价上涨的大部分利润基本流入了处于中间环节的中储粮这样的流通企业手中而非由农民获得，所以粮食的涨价并未给农民带来真正的实惠。再者，我国每年要动用大量的资金去收购、储藏上千亿公斤的粮食，这样就造成了巨大的财政负担，地方政府仅仅只能从粮价上涨的利润中获得部分间接补偿。显然，中央要粮食安全，地方要可用财力，农民要增加收入，这三者之间是很难同时到位并存在相当的矛盾和困难。解决不了这个困难，中国经济的持续增长的粮食瓶颈问题就会日渐突出，粮食价格的宏观调控就会日渐捉襟见肘，进一步甚至还可能影响社会的稳定。鉴于此，从粮食生产、供给、流通等问题入手的配套改革完全可能成为中国经济进一步改革的破题点——“手中有粮”，“新常态”下国家的经济改革和经济建设才会更有底气。

  粮食瓶颈问题如何突破

  首先，改革原有粮食流通体制的弊端迫在眉睫。一方面可以鼓励更多的企业参与粮食收购，以保证粮食市场的竞争性，从而改变少数企业垄断收购的问题，减少不稳定指数，也使粮食的价格充分融入市场中；另一方面，对粮食收购企业实行严格的市场准入制度，并完善反垄断法，用更加严密的法律体系保护粮食的流通渠道，严禁对粮食进行投机炒作的行为。同时，还可以有意识地加强粮食储备调控能力建设，让专项储备和周转库存发挥各自的作用：专项储备以行政手段调控，周转库存以市场手段调节，并坚持国有粮食企业在粮食流通领域发挥主体作用。

  其次，通过土地的宏观调控来充分调动农民的积极性，达成土地保障、社会保障和就业保障的三维均衡。现阶段一些地方用土地(使用权)换社会保障、就业保障和新修住房产权的形式来推动土地整理，并变通性地采取了土地占补平衡的方式，将农民的宅基地甚至农业用地改变用途。不少农户可能因为短期利益诱导而参与这一土地整理过程中去，但农业生产的弱质性、粮食生产的短缺性和农民长期致富渠道的生成(即农村主导产业的形成)并不能自动在土地整理的过程中完善地解决。占补平衡后，优质耕地的形成还需要多年的时间，粮食生产将受到极大影响，因而陈锡文先生屡次在媒体和公开场合反对现阶段的地方政府推动的土地制度改革是很有道理的。从长远计，“牺牲耕地和农业谋发展”是不足取的。所以，明确“农村集体土地承包权不得流转”是抓住了当下农村改革的要害。因此，中央在土地宏观调控时必须高度关注粮食生产和农民本身致富能力的提升，而不是被动地等待地方政府在土地制度这一问题上的“试错性”改革或“打危险的制度擦边球”。须知，粮食一旦出现紧张，地方政府现阶段改变耕地用途开发出来的房地产等商业用途的设施于国家的经济安全并无半点助益。

  （下转A5版）