今年最有可能在能源行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施。在实行市场准入“负面清单”制度、加快市场化改革步伐、健全和完善基本市场制度、能源行业混合所有制改革等方面或许有较大的突破。

  □刘满平

  对于能源体制的定义或范畴，当前社会存在一定的认识误区，即简单地将能源市场主体竞争结构和关系，将能源体制改革仅仅理解成打破垄断，价格形成或者重组能源局等方面的改革，这种认识不够全面。准确地说，能源体制是指一定区域内（通常为一个国家）能源行业或能源领域内资源配置的具体方式、市场运行以及监管制度模式等各种关系的综合，包括“能源市场基本制度”、“能源市场竞争结构”、“能源市场运行机制”和“能源市场管理与监管体制”四大构成因素，所以，能源体制改革应包括上述四大构成因素全方位的改革。

  2015年是“十二五”的最后一年，也是推动能源体制改革落地的行动之年，一些重大改革措施将会出台。初步判断，今年最有可能在能源行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施，某些方面或许有较大的突破。

  一是能源行业可能将实行市场准入“负面清单”制度，行业进入壁垒将得到有效消除。

  十八届三中全会通过的全面深化改革决定要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”，目前，上海自贸区正在进行“负面清单”制度试点。按照今年经济体制改革总体部署，国家或许公布实行市场准入“负面清单”制度的具体实施意见或方案，全国范围内将全面推行市场准入“负面清单”制度。作为行业垄断程度高，市场竞争不充分，政府干预过多，市场准入门槛高，竞争地位不平等的能源行业来说，最有必要也最应该实行“负面清单”制度。

  二是加快能源行业市场化改革步伐，逐步打破部分环节或领域的垄断局面，价格日趋市场化。

  首先，2015年，油气体制改革将成为能源体制改革的重中之重，在油气产业上、中、下游，可能均会出台一些改革措施：在上游环节，在国务院授权下，由国土资源部对准入资质做出新的符合现今实际和改革要求的解释。在油气区块的获得资质上，修改之前的行政授予方式，以页岩油、页岩气或新增常规油气区块为突破口，采取招标方式，允许其他经注册登记合法的石油公司进入。在中游环节，对于运输管网来说，现阶段将三大石油公司所建管网，分拆出来建立新的管网公司的可能性不大，可以按照“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略逐步推进管道业务与生产、配气、销售业务分开，并向第三方公平提供输送和储运服务，出台《油气管网设施公平开放监管办法》的具体实施细则。对于储备库来说，放开投资准入限制和价格管制，引入社会资本多家投资、多家经营，并执行独立核算。在下游环节，放开成品油经营批发资格限制，改变当前城市天然气特许经营机制，改为许可经营制，以促进竞争。

  在油气价格机制方面，考虑到成品油定价改革相对比较成熟，社会适应性强，改革难度相对较小，可以试点将成品油定价权下放给企业，并由第三方机构发布国际原油价格权威信息，增强透明度。尽快实行天然气价格并轨三步走策略，将增量气和存量气价格并轨后，像深圳输配电价改革试点一样择机选择上海、新疆等地实行天然气价格形成机制改革试点，探索天然气输配气价改革经验。另外，建议在川渝地区或新疆试点开展能源综合改革试验区，打破垄断，放开价格管制，进行全方位、系统性的改革，以能源改革推动经济发展。

  其次，电力行业将按照新一轮电力体制改革方案确定的改革思路，逐步落实：一是电力大用户与发电企业直接交易试点范围逐步扩大，更多的地区将实行“直购电”试点，“多买、多卖”的市场竞争机制逐步形成；二是“输配电价改革”试点范围从深圳扩大到内蒙古蒙西电网，如果进展顺利，一些电力资源丰富或消费区域，例如东北区域、新疆或上海等也可能开展此类试点，为准确监管输配电价提供更丰富的素材；三是电网企业的一些辅助功能，例如规划、设计或房地产、传媒等其他不关联的业务或投资受到抑制，电网企业业务逐步收缩，不再统购统销，主要集中于从事电网投资运行、电力传输配送等；四是配售电业务放开，该领域将涌现出非常多的主体，这是新一轮电改所带来的最大红利。

  笔者认为，今后能够获得售电牌照的主体主要包括：不承担电力输配任务的市县级供电局，重组为独立的售电公司，从发电企业直接购电，缴纳输电费用，自主向用户售电；以五大电力为主的发电企业，在企业内部组建售电部，直接与用户谈判，在大用户直接交易的同时从事售电或配电业务；高新产业区、工业园区内可以组建配售电主体，为园区或开发区内部企业提供售电打包服务；与电网相关的工程建设公司，与用户贴近的节能服务公司、公共服务行业公司均可有参与售电竞争的机会；分布式电源用户、社会资本成立的独立售电企业等也有望获得售电牌照。五是电价方面，上网电价更加体现竞价上网，终端销售电价与上网电价及时联动。在试行输配电价改革试点的深圳、内蒙古等地，终端销售电价有可能下调。

  另外，在当前国内煤炭行业低迷时候，该行业的主要改革措施应是继续执行2014年出台的脱困政策，更多地遵循市场规律，关键要调整好供求关系，重点围绕对煤矿违法违规建设生产、不安全生产、超能力生产和劣质煤生产消费等四个方面严格治理。

  三是进一步健全和完善能源行业基本市场制度。

  能源行业基本市场制度主要包括能源法律法规制度和能源税收制度。对于前者，无论是从目前的行业管理上看还是从改革和发展的要求上看，涉及能源的法规体系都还不够完善，有的要新立，有的要补充修改。2015年，国家将完成一些法律法规的重新清理、修改和新立，还会为适应新的形势修订和制定过去由能源企业执行的一大批国标、行标和内部规章等，部分行业标准、政策会被废除。对于能源税收制度，主要是执行新的煤炭资源税、成品油消费税政策，并在征收环节、方式，税收优惠方面出台一些细则。同时，进一步加强涉及能源行业不合理的行政事业性基金、收费等清理。例如，各种附加在电力、成品油价格里面的基金、收费项目。

  四是进一步加大能源行业混合所有制改革力度。

  首先，进一步剥离国有油气企业办社会职能，还原其企业的本质职能。例如，扩大国有油气企业“三供一业”的分离移交试点范围；推进企业离退休人员社会化管理；对原先由企业举办的医院、学校、非专业类消防资产等社会性事务采取关闭、改制、统一管理或移交政府等多种处置方式进行分类处置。

  其次，继续深化油气企业市场化经营机制的改革。例如，适当扩大市场化选聘企业经营管理人才的比例，采取股票期权、限制性股票、岗位分红权等方式建立长效激励约束机制，建立一个能够合理流动，优胜劣汰的企业人才利用机制。

  第三，出台具体举措让非国有资本既能“进得来、留得住”，还能“过得好”。能源行业混合所有制改革并不是简单地让非国有资本进来壮大其自身的资本实力，而是应相互发挥自身的优势，取长补短，最后达到资本配置和运行效率双提高，国有和非国有资本“双赢”的目的。

  (作者为宏观经济学者，经济学博士)