文眼

  去年11月，人民银行公布了《存款保险条例（征求意见稿）》。对大多数普通存款人来说，什么是存款保险？也许不太清楚。而在世界上多个市场化国家与地区，这项金融保障制度已很流行，它对金融市场的健康运行有重要支持作用。从中国当前的市场化发育程度以及金融运行的状况看，及时推行这项制度非常必要。这事不能再拖了。

  ——亚夫

  ■存款保险是现代金融制度的关键要素之一，是金融安全网（监管部门审慎监管职能、中央银行最后贷款人和存款保险机构存款保险职能）的三大支柱之一，已成为各国普遍实施的一项金融业基础性制度安排。

  ■目前，全球已有超过110个国家或地区建立了存款保险制度；全球前十大经济体和金砖五国中，只有中国和南非尚未建立存款保险制度。

  ■经过近二十年的酝酿和准备，我国存款保险制度终于在2014年底取得突破。2014年11月30日央行公布了《存款保险条例（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。由此推断我国正式实行存款保险制度为期不远了。

  □李露

  如何看待《存款保险条例（征求意见稿）》

  存款保险制度在保障金融体系的安全性方面具有重要作用，但如果缺乏合理的顶层设计和配套制度，反而会放大逆向选择和道德风险，增大金融风险。鉴于此，在构筑金融安全网的同时，最小化道德风险是存款保险制度设计的出发点。从央行发布的征求意见稿来看，我国存款保险制度参考了各国存款保险制度的通行做法，充分考虑了我国经济金融体系的现实情况。主要内容包括：

  1.存款保险具有强制性

  凡是境内设立的吸收存款的银行业金融机构，包括商业银行（含外商独资银行和中外合资银行）、农村合作银行、农村信用合作社等，都应投保存款保险。外国银行在中国的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险范围。

  将绝大部分境内银行纳入存款保险范围，有利于建立公平的竞争环境，在相同的制度下，经营稳健的银行和激进的银行之间相互制衡，有利于将存款利率保持在合理的水平，既保证存款人利益又使银行的资金成本不致过高。

  2.被保险的存款包括人民币存款和外币存款，但不包括同业存款

  被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。关于外币存款是否纳入存款保险范围，各经济体做法不尽相同。除加拿大外，包括美英法德在内的欧美主要经济体均将外币存款纳入存款保险范围，而日本、韩国等东亚经济体则未将外币存款纳入保险范围。

  我国外币存款规模相对较小，征求意见稿将外币存款纳入保险范围，一方面可以起到有效保护中小储户及稳定外汇存款的作用，另一方面也有助于减少分歧，凝聚共识，推动存款保险制度的顺利建立。

  关于同业存款是否纳入存款保险范围，除美国和加拿大外，其他主要经济体存款保险制度均将同业存款排除在外。相对于居民储户和非金融企业，作为存款人的金融机构有充分的信息和能力去判断资金存放机构的风险和流动性情况。同时，将同业存款排除在外也是考虑到同业存款中的一部分资金来源本身就是金融机构吸收的企业、个人等存款，如果将其纳入存款保险范围会产生重复保险的问题。

  此外，同业存款不在存款保险范围之内意味着同业业务的相对高风险得以回归，同业业务有望得到进一步的制约，从而降低系统性金融风险。将少数特定存款排除在保险范围之外，有利于发挥其监督作用和市场约束机制，促进银行业的健康发展和金融系统的稳定。

  3.限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元

  同一存款人在同一家银行所有存款账户的本金和利息合计在50万元以内的将全额赔付。这里需要对“合格存款”和“保额内存款”两个存款概念进行界定。

  “合格存款”是指纳入存款保险范畴的存款，就我国的存款保险制度来说，根据目前掌握的信息，我国存款保险的“合格存款”包括个人存款、企业存款和机构存款，不包括同业存款。

  “保额内存款”是指“合格存款”中，单一存款人存放在同一家金融机构全部存款中的50万元以内的部分。即，单一存款人在同一家金融机构所有存款账户的本金和利息合计在50万元以内的，实行全额赔付；超出50万元的部分，将得不到存款保险基金的赔偿，而是从投保机构的清算财产中受偿。“合格存款”与“保额内存款”的关系见图1。

  据测算，50万元的赔付限额可以覆盖99.63%的存款人的全部存款，意味着绝大多数存款人的存款能够得到全额保障。而超过50万元的部分并不意味着完全无法得到保障，即便银行发生了被接管、被撤销或者破产的情况，一般先动用存款保险基金支持其他金融机构对出现问题的银行进行“接盘”，收购或者承担其业务、资产、负债。这样存款人的存款将转移到其他银行，继续得到全面保障。确实无法由其他银行收购、承接的，才会按最高限额直接偿付，超出最高限额50万元的，还将从该银行的清算财产中受偿。

  此外，最高赔付限额还会根据经济发展和市场变化情况进行动态调整。从国际经验看，美国在2010年将存款保险限额从10万美元提高到25万美元，我国台湾地区在 2009-2011年间提供全额存款保险，2009年3月欧盟制定的《存款保证计划指令修正案》提出将存款保险限额增加到5万欧元，2011年后存款保险限额增加到10万欧元。

  从制度设定的最高限额看，50万元的最高限额约为我国人均GDP的12倍，远高于其他国家2.5倍的平均水平，这主要是考虑到我国居民储蓄倾向较高，储蓄很大程度上承担着社会保障功能。较高的赔付限额有利于避免存款从中小银行大规模流出，保持流动性在机构之间的总体稳定，同时也为中小银行和民营银行预留出更大的发展空间。但是，较高的赔付限额也可能形成对经营激进银行的逆向激励，弱化存款人和金融机构“风险自担”的市场化约束，引发道德风险。

  4.存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成

  各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。从全球范围看，近年来越来越多的国家和地区正在逐渐转向差别费率体系，可以说差别费率是全球存款保险制度的发展趋势。

  1995年全球实行存款保险制度的47个经济体中仅有1个国家实行差别费率，占比为2%，而2010年全球实行存款保险制度的96个经济体中有23个国家和地区实行差别费率，占比上升到24%。就发展历程来看，多数国家和地区通常会采取“先统一、后差异化”的路径（见图2）。

  根据经营管理状况和风险状况收取差别存款保险费用，促使金融机构为自身经营行为承担相应成本，有利于降低存款保险制度所衍生的道德风险。通过这种市场化的经济手段，可以加强对银行盲目扩张和冒险经营的约束，促使银行稳健经营。但是，实行风险差别费率除了管理成本更高以外，还需要建立一个可靠的风险评估系统，需要在金融安全网各成员之间实现信息共享和加强协调配合，实施起来难度相对更大。

  5.存款保险机构具有事前、事中和事后的管理权

  存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与人民银行、银监会等监管部门建立信息共享机制，获取投保机构风险状况、检查报告和评级情况等监管信息。同时，对资本不足的投保机构进行风险警示，并要求其采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆等措施。

  从国际经验看，存款保险制度主要分为三种类型：“付款箱”型，仅负责对受保存款进行赔付；“损失最小化”型，存款保险机构积极参与存款处置，并可运用多种风险处置工具和机制，实现处置成本最小化；“风险最小化”型，存款保险机构具有广泛的风险控制职能，既有完善的风险处置职能，又有一定的审慎监管权。美国和日本等大型经济体的存款保险制度主要采取“风险最小化”型，美国在金融危机之后更是强化了存款保险制度的风险控制和金融监管职能。

  根据征求意见稿内容，我国的存款保险机构属于“风险最小化”型，除了具有“付款箱”和参与处置问题银行等事后管理权外，还拥有监督管理、早期纠正等事前和事中管理权。

  总的来看，与其他国家的存款保险制度相比，我国的存款保险制度所覆盖的金融机构和存款资金范围都相对更广，对存款保险机构所赋予的权利相对更大，这既是考虑到我国居民储蓄倾向较高，存款安全对社会保障具有重要的意义，又体现了监管层以显性保险制度替代隐性保险，用市场化手段维护金融系统稳定的监管思路。

  存款保险制度对商业银行的影响

  存款保险制度作为我国金融体系的一项基础性制度安排，对于减小金融体系的系统性风险，促进金融机构稳健发展具有重要的意义。商业银行作为该项制度的实践主体，将受到多方面的影响。与此同时，除了制度本身的直接影响外，还应将制度与利率市场化和金融主体多元化叠加起来考虑。具体表现在以下几方面：

  1.正面影响

  （1）金融体系的安全性得到更好保障，对银行经营带来正外部性

  存款保险制度是金融安全网的重要组成部分，有效的存款保险制度有助于减小金融体系的系统性风险，平抑金融市场波动，所有银行都将享受由此带来的正外部性。

  一方面，银行是负债经营的企业，存款人对银行的信心是银行正常运营的前提，存款保险制度通过对存款人提供保护，从法律层面强化了存款的安全性，增强了存款者的信心，从而降低了挤兑发生的几率；另一方面，银行之间频繁的资金往来以及复杂的债权债务关系，导致个别银行的风险会通过多条渠道传染至其他银行，进而蔓延扩大成银行业的系统性风险。存款保险制度帮助经营失败银行迅速退出市场，起到隔离风险、稳定预期的作用，增强整个银行体系的稳定性。

  （2）有利于提升中小银行信用

  存款保险制度有利于提升中小银行信用。

  第一，存款保险制度为全部存款类金融机构设立统一平等的存款保护措施，消除了中小银行自担剩余风险的责任，使中小银行具备与大银行平等竞争的制度基础，从而为大、中、小银行创造公平竞争的环境。

  第二，存款保险对不同经营质量和风险状况的金融机构实行差别费率，有利于形成对中小银行稳健经营的正向激励，引导其主动提高风险管理能力，提升自身信用。

  2.负面影响

  （1）保费缴纳影响银行盈利

  对我国保费缴纳对银行盈利的影响。

  第一，根据征求意见稿的规定，以2013年末的数据为例，在剔除外国银行国内分支机构的存款以及其他境内金融机构的同业存款后，估计纳入存款保险范围的合格存款为85-95万亿元。

  第二，根据国际经验，主要国家存款保险制度的保额内存款/合格存款范围在20%-85%，均值为50.56%。按均值测算，我国保额内存款大致为43-48万亿元。

  第三，按照0.05%的平均保险费率估算，国内银行业金融机构每年需缴纳的保费约为215-240亿元，约占2013年商业银行净利润的1.5%-1.7%。总体来看，保费支出对银行平均利润的影响比较小。

  对于不同的银行，保费支出对利润的影响不尽相同:首先，稳健经营、资产质量较高、拨备覆盖充分、风险较低的银行适用的保险费率相对较低，对盈利的影响相对较小。其次，单位存款账户金额相对较大、存款集中度较高的银行，其缴纳的保费数额相对更小。总的来看，按照商业银行的规模划分，中小银行缴纳的保费对利润的影响大于大型银行。

  （2）存款的不稳定性增大

  存款保险制度的建立打破了国家对存款的全额隐性保险，同一存款人在同一家投保机构资金在50万元以上无法得到全额保障，这意味着存款的不稳定性将有所加大。

  第一，从个人储蓄存款来看，对于50万元以下的存款，由于得到全额保护，客户可能倾向于存放在利率较高的银行，这部分存款由利率较低的银行转移到利率较高银行的可能性比较大。

  对于50万元以上的大额存款，客户可能更加看重银行的信誉和资产能力，同时，存款余额较大的客户往往能享受到VIP服务，分散存款可能失去服务上的优待，因此这部分存款向高利率银行大规模转移或拆分到多个银行的可能性相对较小。

  第二，从企业存款来看，利率高低固然是企业选择银行的重要因素，但由于超过50万元限额的存款规模占企业总存款规模的比重较大，一旦银行破产进行存款赔付，企业获得的赔付金额相对总额较小，进行分散化存放既不合理也不经济。对于这部分存款客户来说，可能更加看重银行的信誉和综合服务能力，而且企业一旦与银行形成了良好的合作关系，也不会轻易转移存款破坏合作关系。因此，企业存款发生大规模搬家的可能性不大。

  总体来看，存款保险制度对存款结构的趋势性影响主要表现为促进存款更多地流向两类机构：一是大而强的综合性金融机构，二是小而美的以高息为招牌的金融机构。同时，制度推出初期对存款人的心理冲击相对较大，经过一定的缓冲期，其对存款转移的影响将逐渐削减，金融机构的综合服务能力和信用状况重新成为主要考虑因素。

  综合权衡其对各类存款在长、短期内带来的影响，存款保险制度总体上不会引发存款的大规模转移，对金融机构流动性的冲击总体较小。国际经验也印证了这一点，据国际存款保险机构协会(IADI)的调查结果，多数国家实行存款保险制度后未出现大规模的存款搬家现象。

  （3）合规性经营成本增加

  按照我国存款保险的制度设计，存款保险基金管理机构对投保银行的经营管理具有监督检查职责，有权要求投保银行定期报告统计数据和信息，对资本不足的投保机构进行风险警示，并要求其采取风控措施等。这意味着投保银行将面临更高的监管要求和合规成本。

  同时，各投保银行的保险费率将参考资产质量、资本充足率、经营管理能力等诸多指标综合确定，这对银行的风险管理能力和资本管理能力无疑带来较大的挑战。

  （4）加剧银行道德风险

  道德风险是建立存款保险制度不可回避的一个重要问题，道德风险在存款保险制度中的表现主要有三：一是使存款人放松自我保护意识，二是诱使银行高风险经营，三是可能导致监管者更加容忍问题银行继续在市场上经营，银行面临的外部监管约束有所放松。

  可见，存款保险制度不一定能够降低系统性金融风险。有效的存款保险制度需要以完善的内、外部制度环境和较强的市场纪律为前提条件，如果缺乏这些基础条件，存款保险制度不仅难以有效提升金融体系的稳定性，其所暗含的道德风险还可能加剧金融体系的不稳定性。

  3.间接影响

  （1）利率市场化加速导致银行付息成本上升，定价能力面临更高要求

  随着利率市场化的推进，银行间竞争导致存款利率上升，提高银行经营成本，增大经营风险，部分中小银行可能面临破产倒闭的风险。存款保险制度被普遍看作我国完全实现利率市场化的基础性制度，为我国存款利率上浮区间的进一步扩大直至最终废除存款利率管制提供缓冲和安全保障。

  随着存款保险制度的推出，利率市场化改革有望进一步加速，对商业银行而言，一是吸收存款的成本将增加，影响盈利。利率完全实现市场化的初期，存款利率往往会呈现出明显的上升趋势，导致银行利差缩窄，净息差下降，对盈利形成较大的冲击。相对于大型银行来说，利率市场化将使中小银行面临相对更大的揽存压力，为此需付出更高的吸收存款成本，对盈利的负面影响也相对更大。二是银行存款定价能力面临更高要求，“随行就市”的简单笼统定价方法必须改变。

  （2）金融市场主体多元化使得市场竞争加剧

  存款保险制度的建立，为各类金融机构提供了公平稳健的经营环境，提升了中小银行和民营银行的信用，为其较快发展带来机遇。预计存款保险制度出台后民营银行的审批和设立速度将进一步加快，银行业金融机构的数量会进一步增加，市场集中则会进一步降低，各类商业银行面对的市场竞争都将进一步加剧。

  综合分析存款保险制度对商业银行的影响有以下几点。

  第一，存款保险制度对商业银行的经营正、负面影响并存。存款保险制度的建立使商业银行的市场退出机制规范化，有助于隔离单个银行的风险，降低金融体系的系统性风险。同时，有助于提升中小银行的信用，为各类金融主体创造公平竞争的市场环境。

  同时，对银行经营带来一定的负面影响，表现为保费支出增大银行经营成本，银行合规性成本增加，利率市场化导致付息成本上升，存款的不稳定性有所增加，市场主体多元化加剧竞争，以及引发道德风险问题等。

  第二，存款保险制度对大型银行总体利好。对不同类型的商业银行来说，我们倾向于认为大型银行所受到的负面影响总体上小于中小银行，存款保险制度推出对大型银行总体利好。

  第三，不宜过分高估存款保险制度对商业银行经营的影响。存款保险制度作为金融体系的一项基础性制度安排，它是利率市场化改革和中小银行发展的制度保障。它对商业银行的影响主要体现在有助于提升金融系统的稳定性和安全性，为银行创造更好的市场环境，而不宜高估制度本身对银行经营的直接影响。

  商业银行如何把握存款保险制度带来的机遇

  商业银行要切实把握存款保险制度带来的机遇，积极应对其挑战，提升客户服务能力，调整业务结构，提升风险管理水平，加强同业协调，实现市场影响力和业务发展的稳定持续提升。

  1.提升客户服务能力，防范存款“搬家”

  面对存款保险制度推出后可能出现的存款“搬家”现象，商业银行应加强服务与产品创新，适时调整业务策略，提高客户的忠诚度。

  第一，提高服务的效率和便利性，不断提升网点柜面服务效率，完善自助机具功能，提高网上银行和手机银行业务的便利性和安全性。

  第二，加强客户行为分析，借助数据挖掘技术对客户的多维属性进行深入分析，主动和前瞻性地了解客户动态及需求，合理定位其金融需求，提供个性化、品种多样的综合金融服务。

  加强对单一产品客户的交叉销售，对贡献度高的客户提升服务等级，逐步提高客户的忠诚度，维护老客户、吸引新客户。加大对中高端客户的发展力度，对于高净值客户，要根据其风险偏好制定综合服务方案，引导其将资金在存款及其他理财产品之间合理摆布，运用保险、贵金属、跨境服务、理财、大额存单等产品，稳住客户资金。

  第三，完善企业客户服务，尤其是代发工资的企业客户，设法吸引这类客户及所发工资账户的持有者。

  第四，密切关注客户资金走向，重点监测大额资金流动、存款流向及结构变化等关键指标，加强客户关系维护，防范存款转移。

  2.实施差异定价策略，提高资金定价能力

  由于我国存款保险的最高限额为50万元，这就导致50万元以下存款和50万元以上存款有了不同程度的风险，因此，利率定价所反映的风险溢价也应该有所区别。商业银行应在细分客户的基础上，对不同客户实行差异化的定价策略，合理控制存款成本。

  3.调节存款结构，减少保费支出

  由于境外存款不计入投保范围，商业银行可根据情况适度调整存款结构，增加免缴保费的境外分支机构存款规模。同时，考虑到商业银行向央行缴纳的高额存款准备金事实上也承载着“隐性”存款保险的职能，这与“显性”存款保险制度下的保费的职能相互重叠。因此，商业银行可建议央行调降存准率，或从法定存款准备金中划转一部分作为存款保险启动资金。

  4.加强同业之间的沟通和协调，避免“价格战”对正常金融秩序的干扰

  适当的价格竞争是有助于保护消费者利益以及激发金融机构活力的，但围绕价格无序和过度的竞争，就会威胁到银行业的整体稳定和国民经济的平稳运行。因此，商业银行应加强同业之间的沟通和协调，将价格稳定在一个合理的水平和限度内。

  一方面，几家大型银行应以央行的基准利率为主导，保持在竞争中的默契和克制，维护整个银行业市场的良好竞争环境；另一方面，借助银行业协会等行业组织的作用，以行业组织为纽带，保持市场竞争主体间的沟通、协调及信息分享，通过自律性管理，在一定程度上保持正常的价格竞争区间。

  （作者单位：工商银行总行城市金融研究所。本文系作者观点，不代表所在机构）