融资性担保公司近年来快速发展，已经成为解决中小企业授信担保难题重要的担保方式。但由于初期管理部门不明确、缺乏准入审核和有效监管等原因。造成融资性担保公司行业存在较多问题。突出表现在担保公司数量过大，素质良莠不齐，存在非法经营、超范围经营、不规范经营现象，有些甚至制造了非法集资案件，造成严重不良的社会影响。

  为此，应加强融资性担保行业管理：一是按照“谁审批设立、谁负责监管”原则，严格市场准入。提高行业准入门槛，对实际应缴的货币资本进行严格审核，防止虚拟投资、注资后抽逃资本，同时关注股东持续投资能力；二是切实加强内控机制建设。融资性担保机构要不断完善公司法人治理结构，加强风险管理；三是健全担保机构的风险补偿机制；四是倡导推进担保机构与金融机构互利共赢的合作；五是切实为担保机构开展业务创造有利条件。

  ⊙中国社会科学院陆家嘴研究基地课题组

  根据中国银监会等七部委《融资性担保公司管理暂行办法》规定，融资性担保是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人未履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。

  融资性担保的业态特征

  近年来，国家不断出台支持中小企业发展的法律和政策，其中加快融资性担保公司建设取得重大进展，一是担保公司数量快速增长，二是担保公司在保的贷款业务量大幅增加。

  担保公司按所有制形式分为两类：一类是政府类担保公司，特征是地方政府或者有政府背景的机构控股或者控制最大股份，董事会和日常经营由政府主导，经营上以推动中小企业和区域经济发展为目的，非盈利性质；另一类是商业类担保公司，特征是由企业或个人出资或者占主要股份，董事会和经营由企业或者个人控制，追求利润最大化，具有商业性。其业态特征主要表现为：

  1.金融性和中介性。按照《中国经济大百科全书》的解释，“金融”既包括货币资金和信用的融通，又包括货币资金和信用授受。制定《担保法》的目的是促进“资金融通和商品流通”，担保机构作为提供担保的专门机构，具备促进资金融通和货币流通的功能，体现了担保机构的金融性。银行在办理信贷业务时，由于银企之间信息不对称、客户抵押(或质押)物不足和为了防范风险的需要，银行往往希望通过第三方的介入，在筑起一道防火墙的同时为资金供需双方搭建桥梁，同时起到增加贷款客户信用的作用。其作为资金供求的中介，促进了货币资金的融通，体现了担保机构的中介性。

  2.信用与风险共生性。信用出现之后，由于交易的过程在时间和空间上出现了分离，债权人出于对自身债权实现的安全考虑，要求债务人提供担保，于是就出现了担保行为，担保是信用链条上的重要一环。担保机构是以信用为“资本”的经营机构，以自身的信用对债务人的信用进行保证，从而促进商品流通和资金融通。债权人与被担保人之间信用的发生(货币或商品流通)需要担保机构担保的介入。担保机构对债权人经营风险分担的同时也增加了被担保人的信用，延长了信用链条，促成了交易的完成和信用的发展，实现了增信和财务杠杆的作用。在担保关系中，债权人为了分散风险，要求担保人在债务人不履行偿债义务时，代债务人偿还债务，即担保机构的担保特别是作为其主要业务的融资性担保，是以自己的信用对借款人的信用予以保证。因此，担保是对未来偶然发生的事件所致损失的补救，是对未来可能存在的风险的规避和转移，是风险管理的有效手段。相对一般工商企业，担保机构以其更专业的风险管理技术和风险管理能力，对风险进行经营和管理，即通过信用调查分析风险，通过内部管理控制风险，通过代偿承担风险，通过追偿弥补风险。

  3.经营有偿性。担保机构提供担保，属于有偿服务，具有经营性和逐利性的特点，其业务具有大量交易和反复持续的特性。

  4.社会性。担保机构高负债经营，且其反复持续的大量交易使担保的债权人具有广泛的社会性，如贷款担保的债权人是银行，债券担保的债权人是机构或个人等证券投资者。担保机构一旦出现高赔付，将影响银行等债权人的利益，触发资产缩水和担保价值的急速下降，进而危及整个区域的金融安全和社会稳定，引发社会问题。

  行业发展趋势正逐步向好

  2012年，受经济增速放缓等因素影响，一些中小企业无法归还到期贷款，造成融资性担保机构代偿规模和代偿率增加，融资性担保贷款风险有所上升。有数据显示：到2012年末，融资性担保代偿率为1.3%，同比增加0.9个百分点。融资性担保损失率为0.1%，增加0.1个百分点。2013年上半年，银行业金融机构融资性担保贷款不良率为2.2%，比年初增加0.9个百分点。从整体上看，损失率相对处于低位，融资性担保机构流动性资产总体上能够较好满足流动性负债的要求，行业总体风险基本可控。

  在平稳运行的同时，融资性担保行业在支持中小企业融资和地方经济发展方面正发挥着越来越重要的作用。近年来中小微企业融资难度加大，融资性担保机构积极发挥为中小微企业融资增信作用，为中小微企业提供的融资性担保业务保持了较快的增长。2013年上半年，中小企业融资性担保贷款余额12121亿元，较年初增长了6.2%。

  但不能忽视的是，数量过多已成为行业发展的一大障碍。“僧多粥少”自然就会影响公平竞争，影响整个行业的形象和发展。该行业“多、小、弱”的问题还比较突出，数量过多、规模偏小、过度竞争、发展不平衡。前几年，担保机构以30%左右的速度增长，是非理性的。“融资性担保业务监管部际联席会议”一再强调要注重质量和内涵的发展。机构数量过多偏小，没有形成融资性担保行业发展的正能量，反而妨碍了融资性担保行业的健康可持续发展。

  截至2013年6月末，融资性担保法人机构共8349家，比2012年末减少了241家。对于这种变化，可以理解为理性减少，机构数量的主动压缩是为了更好地发展。行业发展趋势正逐步向好。机构数量适当减少是为了更好地把机构的规模和质量提上去。担保行业应该站在信用的制高点，这就要求有适度的规模。有研究表明，一些国家的担保机构屈指可数，但业务做得不错。如在印尼，担保贷款的比重占整个银行业贷款比重的5%，印度占到6%。而我国2011年的数据显示，8000多家担保机构担保贷款的比重才占到各项贷款的4.4%。数量多并不等于担保质量高，鼓励和倡导大型担保机构很可能是行业发展的主流趋势。

  融资性担保的行业风险和主要问题

  融资性担保公司近年来快速发展，已经成为解决中小企业授信担保难题重要的担保方式。但由于初期管理部门不明确、缺乏准入审核和有效监管等原因造成融资性担保公司行业存在较多问题。突出表现在担保公司数量过大，素质良莠不齐，存在非法经营、超范围经营、不规范经营现象，有些甚至制造了非法集资案件，造成严重不良的社会影响。

  1.外部政策环境方面

  （1）行业管理缺失。在担保公司快速发展的初期，行业管理跟不上。2010年3月，银监会、国家发改委等七部委才联合下发了《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称“七部委管理办法”）。同时，以2011年3月为限，由各地对融资性担保行业进行整顿规范。但七部委管理办法并没有明确各省（区市）的主管部门，而是要求由各省（区市）确定管理机构、制定实施细则后上报部际联席会议。目前各省（区市）的工作进度不一，管理部门也不同。确定的管理部门有工信厅、发改委、财政厅、银监局等各不相同；同时，各地的主管部门基本处于刚刚明确管理职能、制定制度框架和管理人员，没有摸清该行业的底子，没有真正地行使起管理的职责。而且，那些经过行业整顿后没有重新核发经营许可证的担保公司，多数从事民间借贷的担保，甚至是从事直接的民间理财和民间借贷业务，问题集中，亟待解决。

  （2）政府资金补充及损失补偿机制不够健全，执行不一。按照相关规定，各级政府应该加大对担保行业的支持和引导，在融资性担保公司资本金出资、担保业务补助和担保代偿后的补偿机制等方面出台办法，建立专项基金，引导和支持融资性担保公司的健康发展。这方面，美国、日本等国家和我国台湾地区都有类似的机制和实践。

  但实际上，各地政府对此要求执行不一。有些地方政府认识到融资性担保公司在解决中小企业融资难方面的重要作用，在加大政府财政投入力度，建立起以政府为主导的担保体系和财政补贴与补偿机制的相关制度，对建立起健康的担保公司运行机制、公益性质和诚信文化等方面起到了良好的引领作用。但是，多数地方政府的引领作用没有体现，没有建立起相应的补偿机制，没有明确财政资金来源，政府性质的融资性担保机构在市场中的占比低，融资性担保公司的公益性质体现不足。同时，由于缺少必要的政府财政补贴和损失的补偿机制，客观上也促使融资性担保公司追求商业性质以求自保，甚至从事非法理财等业务。

  （3）缺少专用征信平台和有效的信息披露机制。目前，融资性担保公司仅作为征信系统输入中担保企业信息录入，只能间接地查询其相关信息，而且由于融资性担保公司在各家银行、为很多客户提供保证，因此其保证信息是散落的，银行无法准确、全面地查询到某个融资性担保公司的全面有效信息，只能通过一些管理手段对自身系统内的各家融资性担保公司信息自发地进行统计。在其他行的信息只能通过侧面了解和事后的方式获得，存在管理不便和风险漏洞。

  （4）行业准入门槛低，存在先天不足的问题。按照七部委管理办法规定，融资性担保公司准入的资本金底限为500万元，没有其他具有约束力的限制性规定。由于在验资环节较多地存在中介掮客（即提供短期的资金和银行存款证明，为企业注册资金验资证明提供专门服务的机构或个人），加上各地管理上均存在一些缺失，在前期担保公司大量设立的时候，担保公司仅作为一般性质的公司由工商部门进行相应的核准和颁发证照，缺少严格和标准化的准入审查，从而造成融资性担保公司行业准入门槛过低，准入机构过多，准入机构良莠不齐，为担保行业的经营乱象埋下伏笔。

  2.担保行业自身经营中存在的问题

  （1）业务保证金转嫁给客户造成担保额度受控机制失效。按照七部委管理办法及各家商业银行的规定，融资性担保公司最高担保额度与其净资产存在一定的倍数关系，即融资性担保公司最大的担保额度应该控制在其净资产的一定倍数以内，其实质是限制融资性担保公司的担保总额度。具体的方式有两个，一是限制其在各家银行的担保总额度，二是通过业务保证金（其资金来源是资本金）机制来限制其担保业务的无限制扩张。但在实际中，绝大多数商业类融资性担保公司和部分政府类融资性担保公司将应该由其自己支付的业务保证金转嫁给贷款客户，从而使融资性担保公司担保额度受净资产限制的机制大打折扣，不能有效控制担保业务的总量。

  （2）超范围经营和非法经营风险。七部委管理办法对融资性担保公司的经营范围有严格的规定。但是，担保公司尤其是商业类担保公司，仍然存在从事超范围经营和非法经营的情况。主要是没有拿到新的经营许可证的担保公司，目前仍然存在短期资金融通、流动资金借款、资金拆借、票据贴现、受托委托贷款、为关联企业担保或融资、对外投资等超范围经营和非法经营的情况。同时已经拿到经营许可证的融资性担保公司中仍有部分在账外、隐形方式从事超范围经营和非法经营的情况。

  担保公司超范围经营的原因是多方面的。一是由于融资性担保行业承担着解决中小企业融资难的社会责任，本身是微利行业，尤其是政府类的担保公司。据测算，以注册资金为1亿元的一家融资性担保公司为例，如果维持基本的人力、税费和运营成本支出，按照相应的比例提取相关准备金，假如按照1%的赔偿比例计算，不考虑财政给予补贴的情况，在担保业务量达到资本金3倍放大系数的情况下方可出现盈利，在担保业务量达到资本金5倍放大系数的情况下，会产生约100万元的净利润，净资产收益率为1%。但是，在公司持续经营且不发生大面积不良贷款赔偿的情况下，准备金部分不必要连续提取，该部分约可以贡献600万元的净利润，可以维持担保公司一定的利润水平。但整体看，融资性担保行业利润水平明显低于全行业平均水平。二是由于政府引导不力催生担保公司从事盈利性强的业务，即超出融资性担保公司经营范围的投资、理财等业务。

  （3）虚假出资为超范围经营埋下祸根。据业内人士透露，一部分融资性担保公司依靠中介虚假出资成立，成立以后资金抽逃。为了维持经营需要，再进行有偿负债（其中包括高息民间借款）经营。由于这部分借来的资金成本较高，从客观上逼迫融资性担保公司从事投资、贷款等高利润业务，以期获取高额利润，并不得不向客户转嫁业务保证金，并涉嫌从事“两非”业务，严重影响金融秩序，成为潜在的社会不安定因素。

  （4）准备金提取和管理不规范。主管部门对担保公司准备金提取有原则性的要求，同时，要求差额提取办法和担保赔偿准备金的使用管理办法由监管部门另行制定。但是，目前的情况是多数融资性担保公司未按规定提取足额的准备金，即使个别提取了准备金的融资性担保公司，在运用和管理上也不规范，甚至运用上存在问题。造成这种情况的原因：一是行业主管部门尚没有制定具体的准备金提取和使用的管理细则；二是对于准备金管理监督不力或者缺乏监管。

  （5）政府类担保公司机制不活、效率不高，主导市场作用不明显。按照国家制度设计的初衷，融资性担保公司主要体现国家稳定社会、扩大就业和支持中小企业的政策导向，因此政府应该起主导作用。但在实际中，多数地区政府对融资性担保公司的作用认识不到位，资金投入不足，政府类担保公司对担保市场的主导作用不能体现；部分地区政府类融资性担保公司存在机制不活、效率不高和非商业化运作问题，甚至由政府主要领导直接任高管，按照政府职能部门运作，效率低下，不能够真正起到缓解中小企业担保难的作用。

  3.商业银行对担保公司缺乏有效管理方法

  （1）缺乏专门评级模型。目前，商业银行客户信用评级体系中普遍缺少专门针对融资性担保公司的评级模板，而是将融资性担保公司视同“租赁和商务服务业”中的“商务服务业”对待，不能体现融资性担保公司的特点。

  （2）缺乏有效的项目评审手段。目前商业银行在审查融资性担保公司担保额度项目方面，缺少征信信息、行业管理信息等有效支撑，对融资性担保公司的评审、管理工作缺少经验，手段不多，针对性不强，在实际工作中更多的是采用工商企业的审查手段和要点，对融资性担保公司针对性不强。

  （3）存在“重保轻管”情况。和贷款存在“重贷轻管”一样，对融资性担保公司的保后管理同样比较薄弱。银行工作人员往往认为，只要已经准入并核定担保额度的融资性担保公司，它的风险就是相对可控的，加上保后管理存在较大难度，因此商业银行普遍对保后管理重视不够、落实不到位。

  （4）存在过分依赖和过分回避两种倾向。部分商业银行对融资性担保公司依靠性过强，在授信中占比过高，而部分商业银行又担心融资性担保公司尤其是商业类担保公司的风险，准入担保机构少，在整个授信中占比很低、甚至完全排斥融资性担保公司。

  加强融资性担保行业管理的初步建议

  一是按照“谁审批设立、谁负责监管”原则，严格市场准入。提高行业准入门槛，对实际应缴的货币资本进行严格审核，防止虚拟投资、注资后抽逃资本，同时关注股东持续投资能力。严格执行市场退出等有关规定，密切关注违规经营、承保能力已经超限额等担保机构。支持正规经营的担保机构进一步提高担保能力、扩大担保规模。

  二是切实加强内控机制建设。融资性担保机构要不断完善公司法人治理结构，加强风险管理。要有针对性地完善公司章程和各项管理制度，并确保执行力度；根据公司规模、业务需求合理设置职能部门，并形成科学的相互制衡机制；加强担保机构队伍建设，招聘熟悉政策、懂业务、会管理、善经营的人员；建立完善的信息披露制度，对于被担保企业的财务、运营、风险管理情况与债权人实现信息共享。

  三是健全担保机构的风险补偿机制。首先，建立担保机构资金及损失补偿机制。担保机构出资人应视业务发展需求和风险状况增加资本金投入。对于政策性担保机构，政府应逐步建立合理的资本金补充机制，提高其风险防范能力。积极创造条件，鼓励信誉好的民间投资机构对融资性担保公司进行投资。政府可以考虑牵头建立中小企业信用担保基金和区域性再担保机构，完善中小企业信用担保体系的增信、风险补偿机制。其次，担保机构必须严格执行现有风险管理有关政策标准，如杠杆率底线、各项准备金和保证金标准。

  四是倡导推进担保机构与金融机构互利共赢的合作。双方应按照“风险共担、利益共享”的原则建立业务合作关系，同时积极与当地的征信机构开展合作，实现银行、担保机构、企业的信息充分共享，降低运营成本。担保机构在与银行合作中坚持比例承担风险的原则，根据双方的风险识别和控制能力合理确定担保资金放大倍数。担保机构应当不断拓展与银行业金融机构的合作领域，扩大业务覆盖面，充分发挥企业融资加速器的作用。

  五是切实为担保机构开展业务创造有利条件。担保机构开展业务涉及银行、工商、税务、产权管理、社区等多部门多环节。因此，地方政府可以在资本注入、税收、利率、费率方面提供更大的政策倾斜，协助和支持担保机构为中小企业和地方经济发展作出更多的贡献。