□ 张立群

  ■目前对中国经济发展潜力的担心，主要从住行市场潜力、劳动力供给潜力、基础设施建设潜力等方面产生，而城镇化恰恰能够极大增强这些方面的潜力。准确研判我国城镇化潜力，是准确判断我国经济发展潜力的关键环节。

  ■加快推进更高质量的城镇化，必须发挥好政府与市场两个方面的作用。按照政府搭台、企业唱戏的分工，政府重点要抓好城市布局长远规划、抓好基础设施建设、抓好社会公共服务和社会管理。要创造良好的城市发展环境，使市场配置资源的基础性作用得到更充分发挥。目前最为重要的是尽快制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划，打破行政区划限制，科学安排城市和产业发展远期布局方案。

  谁制约了城镇化步伐

  我国到目前为止的城市建设和发展，基本处于自发、粗放和低水平扩张的状态。轰轰烈烈的造城运动普遍缺少长远目标，缺少系统性科学性。导致城市基础设施等硬件质量差、系统不配套，硬件建设与城市公共服务、户籍管理、社会管理等“软件”能力提高不协调。一方面大量占用土地，消耗劳动和物质资源，另一方面则明显限制了城市承载能力提高，延缓了城镇化步伐。2011年我国第二、第三产业增加值占GDP的比重达到90%，非农产业的就业比重达到65.2%；但城镇化率为51.3%，城镇就业人数占全部就业的比重为47%。城镇人口统计中，包括2亿左右的非城镇户籍居民；城镇人口近40%居住在镇级地域。按照户籍人口计算，我国城镇化率仅为37%；居住在县城及以上级别城市的常住人口占总人口的比重仅为32%。

  城市是一个结构复杂的大系统，城市建设必须注重科学规划，必须按照长远目标统筹协调发展。导致城镇化滞后的突出问题是：第一，缺少城市发展布局的长远规划，缺少严格按照长远规划目标，分步骤、高质量推进的城市基础设施体系建设。往往是边建设、边规划，规划赶不上变化，变化随意更改规划。甚至出现“建了拆、拆了再建”的低效益、严重浪费人力物力的情况。这严重影响了城市建设的系统性、科学性，大大降低了城市发展的后劲和可持续性。地下基础设施普遍缺位，受地下基础设施能力和规划布局限制，北京等特大城市的继续较快发展已经遇到困难。第二，城市政府公共服务能力、社会管理能力明显不足，公共产品供给和社会管理能力方面的瓶颈，制约了城镇户籍的放开速率，也制约了城镇化步伐。

  城镇化蕴含着巨大发展潜力

  目前对中国经济发展潜力的担心，主要从住行市场潜力、劳动力供给潜力、基础设施建设潜力等方面产生。而城镇化恰恰能够极大增强这些方面的潜力。准确研判我国城镇化潜力，是准确判断我国经济发展潜力的关键环节。2014年，按照常住人口计算，中国的城镇化率为54.77%；按照户籍人口计算，2012年中国城镇化率为35.33%。2010年美国城镇化率超过80%，日本超过90%，高收入国家一般都在70%-80%及以上。中国的城镇化水平明显偏低。

  城镇化是现代产业、市场发展的结果，是现代社会生产力和生产关系变化的集中反映。改革开放以后，中国依靠自主建设的工业体系，在引入市场和对外开放的推动下，全面加快了工业化、市场化、国际化进程，客观上必然会加快城镇化进程。1978-2014年，中国按照常住人口计算的城镇化率从17.9%提高到54.77%，城镇常住人口从1.72亿增加到7.49亿，增加了5.77亿人，年均增加1600万人，超过很多国家的总人口。即使在经济增速换挡时期，2012-2014年，中国城镇常住人口也增加了5900万人，年均增加1966万人。

  城镇人口的增加，首先带来了需求的增加，特别是住房这一基本需求。中国房地产市场发展，首先集中在满足城镇户籍居民住房改善方面。这也导致很多人依据城镇户籍居民的住房情况判断中国房地产市场的供求关系。这一静态的、不考虑中国城镇人口特别是户籍人口变化的思维模式，往往会得出中国城镇住房供给已经平衡甚至过剩的结论。有些不负责任的分析，甚至认为中国城镇空置住宅已经达到6400多万套。如果考虑人口城镇化进程的持续推进，则结论会完全不同。按照常住人口城镇化率达到70%，考虑人口增长因素，中国城镇常住人口将超过10亿人，较2014年至少增加2.5亿人。如果人均住房面积按照35平方米计算，至少需要77亿平方米的住房；如果按照每套100平方米计算，约为7700万套。此外需要注意到，常住人口流动性比较大（中国目前流动人口为2.5亿余人），对住房的需求不够稳定，这也是中国城镇住房需求压力相对较小的重要原因。如果按户籍人口城镇化率达到70%计算，未来中国城镇户籍人口至少还要增加5亿人。即使考虑其中作为常住人口在城镇有住房的因素（一般是租房，而且条件较差），其住房需求增长也会非常巨大。此外考虑到住房质量和配套水平提高、城镇布局调整等因素，有很多已有城镇住房需要翻新改造。综合看，中国城镇化的推进，将带来巨大的城镇住房需求，将支持城镇房地产市场持续较快扩大，房地产和城镇建设持续较快推进。

  加快推进更高质量的城镇化

  加快推进更高质量的城镇化，必须发挥好政府与市场两个方面的作用。按照政府搭台、企业唱戏的分工，政府重点要抓好城市布局长远规划、抓好基础设施建设、抓好社会公共服务和社会管理。要创造良好的城市发展环境，使市场配置资源的基础性作用得到更充分发挥。协调人、财、物等各类要素资源按照福利最大化原则在城乡之间合理配置，引导制造业、服务业围绕城市平台合理布局。通过公平、有序、透明、严格的市场选择，促进企业和产业素质提高，促进人的素质不断提高，促进技术、管理创新。

  目前最为重要的，一是尽快制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划，打破行政区划限制，科学安排城市和产业发展远期布局方案。规划形成以后应由人代会批准，作为法律文件执行，切实提高长远规划的严肃性。二是要严格按照规划要求，着眼长远、注重质量，“好”字当头，适度超前地推进城市基础设施建设，特别是地下管廊、排水、地铁等地下基础设施建设。对工程建设质量要建立责任终身追究制度，要高质量地为全面小康、现代化奠定可靠基础，为子孙后代留下经得起岁月考验、可以满足未来现代化要求、宏伟完备的基础设施系统。三是加快提高政府的公共事业和社会管理能力。将公共服务和社会管理业绩作为重要考核指标，通过民主监督加以评定。在公共服务和社会管理水平提高的基础上，逐步放开大城市户籍管理。要把经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹于城市建设、发展、管理过程中，使城镇化更好、更全面地引领我国全面小康和现代化进程。

  （作者系国务院发展研究中心宏观经济研究员）