推进供给侧改革要做好供给管理
■论供给侧改革（二）
去年中央经济工作会议就今年如何做好供给管理作了非常明确的部署，强调“主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务”。在五大任务中，去产能、去库存、去杠杆“三去”是重点和难点，是对过去多年形成的实体经济产能存量、房地产库存、债务存量的革命性调整。
去产能是供给管理工作的重中之重，要做好去产能工作，必须解决好如下三个关键问题：一是去产能要处理好政府与市场的关系；二是去产能必须改革干部考核制度；三是去产能要注意防控风险。
针对实体经济企业的高成本问题，一方面要通过供给侧改革降低制度性交易成本、税费成本、财务成本、电力成本、物流成本等，另一方面要通过创新驱动、产业升级、拓宽视野等，提高国际竞争力，以消化成本升高带来的挑战。一要深化体制改革，降低制度性交易成本等成本，二要实施创新驱动战略，提高国际竞争力，三要加快推进产业和产品升级，开拓“蓝海”，四要拓宽视野，寻找低成本要素新来源。
“补短板”要重点补好生态和贫困两个短板。一方面，要补好生态短板。我国生态环境短板主要表现为大气、水、土壤等污染比较严重，资源能源的利用率比较低，能源结构不够合理，煤炭消费占整体能源消费的比例较高，生态退化较为严重，比如沙漠化、水土流失等。另一方面，要补好农村贫困短板。农村是中国二元社会结构中的短板，农村贫困则是短板中的短板。十八届五中全会审议通过的十三五规划建议明确要实施脱贫攻坚工程。
“去产能、去库存、去杠杆”是今年供给管理的中心工作。其实，还有一项重要而紧迫的工作是“去超建”。去超建指减少基础设施建设领域的超前建设、超量建设、超大建设、超标建设等“四超”问题。其中，“超前建设”是指基础设施的过度超前建设。“超量建设”是指部分基础设施的建设数量过多，超过正常需求，造成较多闲置和浪费。“超大建设”是指基础设施建设超过本地市场需求，以致不能维持基本的盈亏平衡。“超标建设”是指基础设施建设的标准过高，超越经济发展的阶段，也超过了政府和居民的支付能力。“四超”现象在基础设施建设中不同程度地存在，必须引起高度重视。
□李佐军
供给侧改革是改革制度，改革制度需要一个过程，当下还面临迫切的供给管理任务。供给管理是指针对供给侧问题而开展的管理。“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”并非改革制度，不属于供给侧改革范畴，而属于供给管理范畴。因此，在推进供给侧改革的同时，还要做好供给管理。
中央经济工作会议明确“三去一降一补”的供给管理重点任务
2015年12月召开的中央经济工作会议就2016年如何做好供给管理作了非常明确的部署，强调“主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务”。
一是“去产能”，即淘汰实体经济的落后产能。多年来，钢铁、水泥、建材、电解铝、玻璃、造船等重化工行业的产能利用率只有70％左右，造成了大量的资源浪费。要通过供给管理，淘汰落后产能，使有限的资源用在刀刃上，从而为新兴产业的发展腾出空间；加快破产清算案件审理；制定和实施财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策；做好职工安置工作等。
二是“去库存”，即减少房地产行业的库存。房地产行业经过多年来高歌猛进式的发展，已经形成了供严重大于求的局面，房地产企业只有消化好库存，才能轻装前行。故要通过供给管理，加快农民工市民化进程，扩大房地产有效需求；允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，把公租房扩大到非户籍人口；鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格；取消过时的限制性措施等。
三是“去杠杆”，即降低政府和企业的负债水平。这是针对中国经济多年来负债率过高、金融风险压力较大而制定的措施，通过去杠杆把风险控制在可控范围内，实现中国经济的平稳健康发展。为此，要对信用违约依法处置；有效化解地方政府债务风险；抓紧开展金融风险专项整治，坚决遏制非法集资蔓延势头，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。
四是“降成本”，即降低实体经济企业的成本。当前实体经济企业的核心困难是市场需求随着经济下行而缩小以及高成本的挑战，这两方面使很多企业效益下降，一部分企业甚至处于生死存亡的境地。要想解决这个问题，就要降低实体经济企业成本，特别是制度性交易成本、税费成本、财务成本、电力成本和物流成本等，通过降低成本为实体经济赢得发展的空间。
五是“补短板”，即在一些被忽视或滞后领域增加有效供给。有效供给，即有市场需求、符合消费结构升级方向以及能够产生合理回报的供给。可以进一步通过精准扶贫、促进企业技术进步、提升人力资本、发展绿色经济等多项途径增加有效供给。因此，要打好脱贫攻坚战；支持企业技术改造和设备更新；培育发展新产业；补齐软硬基础设施短板；加大投资于人的力度；继续抓好农业生产，保障农产品有效供给等。
“三去”是一场存量革命
在五大任务中，去产能、去库存、去杠杆“三去”是重点和难点，是对过去多年形成的实体经济产能存量、房地产库存、债务存量的革命性调整。
“三去”是针对过去三十多年来形成的“五高”(高速度、高投资、高消耗、高污染、高排放)而采取的措施，是对症施治之策。“五高”发展模式在带来经济增长和综合国力提升的同时，也带来了产能过剩、房地产高库存、债务负担大等问题。这些存量问题已成为阻碍中国经济社会发展的重要因素，到了必须解决的时候了。因为如果这些存量问题不解决，将浪费大量资源，扭曲价格信号，恶化资源配置，阻碍新兴产业的成长。
供给侧“三去”是一项挑战性很大的工作。与培育增量相比，调整或去掉存量难度更大。因为存量涉及既得利益，去掉存量意味着一些既得利益的丧失；存量涉及“路径依赖”，调整或去掉存量意味着要摆脱既有路径；存量涉及观念和情感，调整或去掉存量意味着改变观念和摆脱对熟悉事物的依恋；存量涉及风险，调整或去掉存量意味着风险的暴露。推进“三去”说明我们敢于面对问题和解决问题。
“去产能”主要针对实体经济领域。钢铁、电解铝、水泥等行业产能利用率低，故要通过去产能，淘汰落后产能，优化供给结构，为培育新产能扫清障碍。去产能要注意四点：一是尊重市场，由企业主导去产能；二是分类处置，避免“一刀切”，鼓励多兼并重组；三是依法处置，即按规则、按程序处置不良资产；四是稳妥推进，要完善财税支持、专项奖补等配套政策，做好职工安置等工作。
“去库存”主要针对房地产行业。房地产去库存要注意五点：一是房地产去库存是一个较长过程，要做好打持久战准备；二是房地产有一部分库存按经济规则是永远不可能去掉的，因要考虑成本代价；三是要将降价和减少新的无效供给作为去库存的主要手段；四是要认识到去库存只是房地产去泡沫的手段之一；五是要通过改革土地制度、财税制度、金融制度、预售制度等解决房地产发展的深层问题。
“去杠杆”主要针对金融领域。去杠杆的目的是为了避免出现大的系统性风险。去杠杆要注意六点：一是要摸清家底，了解真实的杠杆率；二是要完善全口径政府债务管理，严控债务增量；三是要加强全方位监管和风险监测预警，规范各类融资行为；四是要依法处置信用违约，妥善处理风险案件；五是要做好地方政府存量债务置换工作，防范道德风险；六是以可控方法和节奏主动释放一些债务风险，淘汰或重组僵尸企业，避免风险的累积。
“去产能”是供给管理工作的重中之重
去产能是供给管理工作的重中之重，要做好去产能工作，必须解决好如下三个关键问题。
第一，去产能要处理好政府与市场的关系。
去产能首先要发挥好市场在配置资源中的决定性作用。造成产能过剩的一个重要原因是政府主导型经济体制和GDP导向干部考核制度。正因为市场化改革没有到位，才导致企业不能完全按照市场规律来规划产能，而是按照行政命令来扩大产能，由此导致产能与市场需求脱节。因此，去产能的根本出路在于深化市场化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用。首先，要让市场主体真正按照市场规律和市场需求组织生产；其次，要推动价格机制改革，实现生产要素价格的完全市场化，避免不合理的价格信号对产业发展带来错误诱导；三是引导政府切实转变职能，尊重市场规律，不强迫企业扩大生产规模。
去产能还要更好地发挥政府的作用。单纯靠市场去产能也存在缺陷：一是市场自我调节的周期太长；二是去产能带来的失业、债务、呆坏账等问题，仅靠市场无法解决。因此，在去产能过程中还要更好地发挥政府的作用：首先，要加快完善相关法律法规，使去产能有法可依、有章可循；其次，要加快制定和完善相关的行业标准，特别是技术标准、安全标准和环保标准，通过提高标准引导企业主动淘汰落后产能；再次，要制定合理的财税、金融、土地政策，做好基本的社会保障工作；最后，要加强协调与管理，妥善处理好去产能中面临的各种复杂问题。
第二，去产能必须改革干部考核制度。
产能过剩源于粗放的发展模式，而粗放的发展模式源于干部考核制度。如果不改变干部考核制度，发展模式就不可能改变，产能过剩就不能解决。政府的主要职责是提供产权保护、福利保障、环境保护等公共服务，为企业创造一个公平竞争的市场环境，因此对干部的考核应紧紧围绕公共服务展开，而不是主要围绕GDP增长展开。
改革干部考核制度，就要降低GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入等指标的考核权重，提高生态环境、资源节约和能源效率、民生类指标的考核权重。当然这项改革能否顺利推进，还有赖于政治体制改革的推进。
第三，去产能要注意防控风险。
淘汰落后产能会产生如下风险：首先，淘汰落后产能，如果没有其他接续产业跟上，会导致短期经济增长速度下滑。其次，在市场经济条件下，淘汰落后产能与形成新产能应是同步的，但在目前情况下，淘汰落后产能与形成新产能可能不同步，由此导致产业和产品可能出现断档。再次，地方财政收入出现下降。特别是对那些落后产能集中又缺乏现代接续产业的地区来说，淘汰落后产能，将大幅减少财政收入。还有，金融信贷风险增加，在淘汰落后产能过程中，部分企业会破产，部分生产线会被淘汰，由此引发企业资金链的风险，进而增加银行信贷风险。最后，淘汰落后产能，会淘汰部分企业，导致就业岗位减少，下岗人员增加。
针对以上淘汰落后产能过程中的风险，有两种处置思路：一种是严防死守，以宽松政策不断输血，不打破刚性兑付，不退出和重组“僵尸企业”；另一种是以可控方式和节奏主动释放风险，以壮士断腕的决心，打破刚性兑付，退出和重组“僵尸企业”，同时做好社会政策托底工作，将风险控制在有限范围内。
前一种方式短期好看，但长期系统性风险很大，后一种方式短期有阵痛，但长期可避免系统性风险。中央“十三五”规划建议按照“两害相权取其轻”的原则，提出“以可控方式和节奏主动释放风险”，这说明已明确要尝试后一种处置思路。
如何以可控方式和节奏主动释放淘汰落后产能中的风险？一是加强统筹规划。淘汰落后产能涉及多个部门，各部门要加强统筹协调，制定科学的工作方案。针对不同行业进行分类处理，要把握好淘汰的节奏。二是加快培育接续产业。关键是加快开发具有自主知识产权的新技术和附加值较高、具有市场竞争力的新产品。三是深化“银政企”协作。建立淘汰落后产能的“银政企”合作机制，三方定期进行沟通与协调。四是加大财政和金融政策支持力度。建立财政专项资金，对相关企业进行扶持。制定财税、金融和土地等激励政策，鼓励企业主动淘汰落后产能。五是保障企业职工的权益。为下岗职工提供必要的经济补偿，提供最低生活保障。加大培训力度，提升下岗职工的再就业能力，妥善安置好下岗职工。
“降成本”要打组合拳
针对实体经济企业的高成本问题，一方面要通过供给侧改革降低制度性交易成本、税费成本、财务成本、电力成本、物流成本等，另一方面要通过创新驱动、产业升级、拓宽视野等，提高国际竞争力，以消化成本升高带来的挑战。
其一，深化体制改革，降低制度性交易成本等成本。
生产要素成本和节能减排成本上升大多有其必然性和合理性，政府在降低这两类成本方面能施展的空间有限，但在降低制度性交易成本方面则大有可为、潜力较大。降低制度性交易成本的基本途径是深化改革。第一，政府可以通过深化流通体制改革和路桥等收费制度改革，合理确定收费期限和标准，降低企业和民众的物流成本和通行成本。第二，加快推进税费制度改革，下决心降低企业和个人的税费负担。第三，在加强知识产权保护的同时，尽可能降低各个环节的收费，为知识产权购买者提供补贴和优惠，降低知识产权保护和购买成本。第四，坚决打击向企业吃拿卡要的违规腐败行为，减少行政审批，提高政府工作效率，建设诚信社会，降低企业和个人的其他无形交易成本。
其二，实施创新驱动战略，提高国际竞争力。
企业产品升级需要要素升级来支撑，因此必须实施创新驱动战略，推进要素升级，提高国际竞争力。要素升级包括技术进步、人力资本增加和信息化等。在推进要素升级、实施创新驱动方面，政府应采取如下措施：首先，围绕产业升级的方向，加大对相关技术研发和推广应用的投入和支持力度，对重大共性技术组织联合攻关，对推广应用给予政策扶持；其次，在全国范围内通过多种形式组织针对产业升级的人才和技术工人大培训，并大力引进相关领域的高端人才，并给其相应待遇；最后，建立全国性分行业、分区域的产业升级信息网络，为产业升级相关行业、企业和人员提供信息服务。
其三，加快推进产业和产品升级，开拓“蓝海”。
原有的较低附加值的产业和产品已难以消化不断升高的各种成本，出路在于加快推进产业和产品升级，大力发展技术或知识密集型的高附加值产业和产品，开拓“蓝海”。加快推进产业和产品升级，政府应做好如下工作：一是针对不同行业特点，出台各主要行业促进产业升级的指导意见；二是修改完善《产业结构调整指导目录》，从产业升级角度考虑增加更多内容；三是有关部门可以选择一些有代表性的地区或行业开展产业升级试点，为其他地区或行业提供典型示范；四是有关部门可以建立一个全国产业升级项目数据库，为企业投资决策提供信息服务。
其四，拓宽视野，寻找低成本要素新来源。
在国内生产要素成本上升的情况下，如果我们将视野放宽一些，还可以在国际上寻找低成本要素的新来源。因此，我们可以采取如下措施：一是利用国际经济格局调整机会，加快“走出去”的步伐，特别是开展一些收购兼并活动，通过其他国家的企业利用当地的低成本生产要素组织生产；二是充分发挥我国建设产业园区的经验，到要素成本更低的发展中国家去合作建设产业园区，利用当地的低成本生产要素加工制造中国品牌的产品；三是加快培育中国主导的跨国公司，通过跨国公司的全球生产网络，利用其他国家的低成本生产要素生产。
“补短板”要重点补好生态和贫困两个短板
一方面，要补好生态短板。
我国生态环境的短板主要表现为：一、大气、水、土壤等污染比较严重；二、资源能源的利用率比较低，能源结构不够合理，煤炭消费占整体能源消费的比例较高；三、生态退化较为严重，比如沙漠化、水土流失等。
建设生态文明的重点是从源头控制和减少资源能源消耗和环境污染排放，要做到这一点就必须提高全要素生产率，而提高全要素生产率正是供给侧改革的要义。供给侧改革包括所有可以提高效率的改革，可分为针对主体的改革、针对要素的改革、针对结构的改革。
首先，推进针对主体的改革，推动生态文明建设。生态文明建设需要全社会各个主体的共同行动，若每个主体都能采取节约资源、治理环境、爱护生态的行动，则生态文明建设必成。而要调动各主体建设生态文明的积极性，一方面要制定激励政策，另一方面要推进各主体自身的改革，消除其浪费资源、破坏环境的制度根源。改革重点是国有企业改革和政府改革。对国有企业来说，要通过混合所有制改革、国有资产管理体制改革、国有资产收益分配制度改革、公司治理制度改革等，减少和抑制垄断，减少资源消耗和浪费，促进生态文明建设。对政府来说，要通过以“简政放权、放管结合、优化服务”等为重点的行政管理制度改革、政府机构改革、审批制度改革等，转变职能，精简机构和人员，减少对市场的直接干预，激发企业创新活力，提高政府效率，减少企业和政府对资源环境的依赖，促进生态文明建设。
其次，推进针对生产要素的改革，推动生态文明建设。要重点推进如下针对要素有效投入和要素升级的改革，特别是符合供给侧改革要义的促进要素升级方面的改革：通过推进科技制度改革，优化科技资源配置，调动科研人员积极性，提高经济对科技的依赖性，减少经济对资源环境的依赖性，促进绿色低碳技术的进步和绿色低碳产业的发展；通过推进教育人才制度改革，不断提高全民素质，增加人力资本，实现人才各得其所、各尽其才，提高劳动生产率，降低资源能源消耗率；通过金融制度改革，减少货币超发，优化资金配置，降低企业融资成本，发展绿色金融；通过土地制度改革，抑制土地财政，优化土地资源配置，减少土地浪费，提高土地利用效率；通过资源产权制度改革，明确资源保护主体和责任，避免“公地悲剧”，减少资源消耗和浪费；通过环境制度改革，明确环境治理和生态建设主体和责任，划定生态红线，推进生态环境产品交易，遏制环境污染恶化趋势。
再次，推进针对结构的改革，推动生态文明建设。阻碍结构优化的制度很多，如户籍制度、城乡差别福利保障制度、城乡不统一土地制度、行政区划制度等。因此，必须加快推进户籍制度改革，消除人口自由流动的障碍，推进农民市民化，使更多农民分享现代城市文明；加快推进城乡差别福利保障制度改革，尽快形成城乡统一的养老、医疗卫生、低保、公共服务等制度；加快推进土地制度改革，建设城乡统一的建设用地市场，保障农民土地权益，优化土地资源配置；推进行政区划制度改革，如推进省直管县、大镇改革等，减少管理层级，实现责权利对称。通过这些针对结构的改革，以促进结构优化，提高效率，减少资源消耗和环境污染，推进生态文明建设。
另一方面，要补好农村贫困短板。
农村是中国二元社会结构中的短板，农村贫困则是短板中的短板。十八届五中全会审议通过的十三五规划建议明确要实施脱贫攻坚工程。
按照2014年可变价每人每年低于2800元的国内贫困标准计算，根据2014年国家统计局的统计监测公报数，我国还有7017万现行标准下的贫困人口。根据十三五规划建议，2020年我国要全面建成小康社会，就必须实现全部脱贫，6年时间，平均每年要减贫1170万，平均每月要减贫100万，时间非常紧迫，任务非常艰巨。
农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，实施资产收益扶持制度，实行脱贫工作责任制。
7017万贫困人口要一个一个地解决，只有这样才能全面建成小康社会。全面脱贫要多途径进行：第一，产业脱贫，即通过发展农村产业，解决贫困人口的就业问题，解决其中的3000万人脱贫；第二，转移就业脱贫，即将贫困农村的富余劳动力转移到更为发达的地区就业，解决其中的 1000万人脱贫；第三，异地搬迁脱贫，即将那些区位条件差、交通落后、生态环境恶劣的贫困农村居民整体搬迁移民到经济条件较好的地区，解决其中的1000万人脱贫；第四，社保政策兜底脱贫，即通过社会福利保障等措施，将其余2000万贫困人口全部脱贫。
不要忽视“去超建”
“去产能、去库存、去杠杆”是2016年供给管理的中心工作。其实，还有一项同样重要而紧迫的工作，那就是“去超建”。去超建是笔者提出的新概念，是指减少基础设施建设领域的超前建设、超量建设、超大建设、超标建设等“四超”问题。
其中，“超前建设”是指基础设施的过度超前建设。基础设施是国民经济的“先行官”，适度超前建设是必要的，但过度超前建设违背经济发展规律，增加了当下的债务压力。“超量建设”是指部分基础设施的建设数量过多，超过当前和今后一段时期的正常需求，造成较多闲置和浪费。“超大建设”是指基础设施建设的单体规模过大，超过本地的市场需求，以致不能维持基本的盈亏平衡。“超标建设”是指基础设施建设的标准过高，超越经济发展的阶段，也超过了政府和居民的支付能力。“四超”现象在基础设施建设中不同程度地存在，必须引起高度重视。
当然，去超建并不是要否定正常的基础设施建设，而是要减少和控制违背经济发展规律、超越经济发展阶段、超出政府和民众经济承受力的基础设施建设。
在过去多年的需求管理中，投资是经济发展“三驾马车”中的主要马车。而投资主要包括实体经济投资、房地产投资和基础设施建设投资三方面。在疯狂的投资拉动中，实体经济领域出现了产能过剩，房地产领域出现了高库存，基础设施建设领域出现了“四超”问题。针对这些问题，2015年底召开的中央经济工作会议强调要“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。
在做好以上“三去一降一补”同时，不要忽视去超建，因为：一则由于许多实体经济与基础设施建设是上下游或配套关系，去超建与去产能相辅相成，许多实体经济的产能过剩是由基础设施建设的超建带来的；二则许多房地产与基础设施建设相伴而生，减少超建也可减少新增房地产库存；三则去超建有利于去杠杆，只有减少基础设施的“四超”建设，才能减少新增债务，缓解存量债务。
基础设施的“四超”问题有着深刻的根源，主要与政府主导经济体制和GDP导向考核制度有关。在政府主导经济体制下，政府成了经济主体，在增加政绩和财政收入的驱动下，将基础设施建设公共服务当成了显示政绩的经济工作，“比学赶帮超”，不顾经济发展阶段和当下经济可承受力，竭力追求基础设施建设的“高大上”。同时，GDP导向考核制度起到了推波助澜的作用。由于基础设施建设体量大、融资易、带动相关产业的能力强，对GDP 增长贡献大而快，故成为很多地方政府追求政绩的首选。而且，基础设施建设既形象突出，又易获得当地民众的支持，更是诱导了“四超”。
去超建是一项复杂而紧迫的工作，要注意以下几点：一是要高度重视去超建工作，将它与去产能、去库存、去杠杆协同推进；二是要分类去超建，区分不同行业、不同地区、不同程度的基础设施超建问题，采取针对性措施；三是从根源入手去超建，通过推进政府管理制度、干部考核制度改革等来釜底抽薪；四是要处理好去超建过程中可能引发的人员安置、债务兑付等问题；五是要将去超建与优化基础设施结构结合，加减乘除并举，尽快形成科学合理的基础设施体系。
(作者单位:国务院发展研究中心)
