一场深刻而全面的
现代制度变革
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⊙宋健坤
国家新型土地制度设计，逻辑上存在两个基本的前置条件，即在设计之前，必须明确回答两个具有战略意义的问题。一，土地制度的本质特征是什么？土地制度是国家政权制度中最基础、最核心的制度，土地制度的设计，一定要与国家的道路选择和国家的根本政治制度选择紧密联系。科学分析得出，中国土地制度本质特征就是“坚持走中国特色社会主义道路、坚持公有制”。土地制度的两个本质特征，同样是中国现代制度改革中必须坚持的根本原则，也应成为中国未来任何现代制度设计及其改革都必须遵循的根本原则。因此，国家新型土地制度的设计必须在巩固公有制制度的原则下进行，才能彰显强大的生命力。有关土地制度的本质特征的研究，以往学者均未涉足。二，土地制度服务于国家的市场化结构是什么？选择和实施什么样的市场化结构模式，一定与实施什么样的市场化监管结构模式相对应。任何主权国家对此问题都必须表明态度，对此采取回避、甚至排斥的态度都是错误的。中国市场化结构模式应该确立为有约束的市场化结构模式。这一结构模式符合中国社会主义市场经济的制度要求和本质特征。
对国家应选择实施什么样的市场化结构模式的问题，理论界激烈争论了数十年。其中有“摸着石头过河”的探索，也有意识形态范畴的固守，更有国际势力的博弈。但是，从战略而言，国家既然已明确必须在2020年左右基本完成现代结构的转型升级进程，那么就必须对选择实施什么样的市场化结构模式做出明确回答。这也是“中国选择走什么样的路”的具体体现。
建立新型国家土地制度的战略目的，是要服务于国家拟建立的“有约束的市场化结构模式”理论假说，以实现国家土地资源价值最大化。离开这个核心去推进任何形式上的土地制度改革，都必然背离中国经济社会发展的正确轨道。从这个意义上讲，国家新型土地制度的设计，正是履行国家顶层设计的承应使命。
建立国家新型土地制度的意义不仅于此，还在于经过深刻分析中国土地历史沿革，审慎总结出土地制度的国家属性、全民属性、市场属性这三大基本属性，发现了土地价值原理，即以最优方式将土地制度三大基本属性置于独立的封闭性土地资源运营平台之中，通过土地资源与金融资源的耦合来实现土地资源价值最大化。
因此，土地价值原理成为设计国家新型土地制度的理论基础，也是本书第一部分内容。
国家新型土地制度和国家土地银行制度的设计，是第二部分内容。其重点是完成国家新型土地制度和国家土地银行制度“四大功能”的设计：一、以实现并服务于“有约束的市场化制度模式”为目标，确立国家新型生产关系；二、以增设“土地收益权”为措施，实施国家新型土地制度下的土地所有权、经营权、使用权和收益权四类权属的分类管理；三、以实现“土地价值最大化”为宗旨，构建国家土地的封闭化运营体系；四、以建立“土地有效监管新制度”为手段，奠定国家长治久安的稳定基石。在这部分内容中，对长期干扰中国现代制度尤其产权制度的改革方向的问题驳斥谬误、数典明法；对事关国家兴衰的土地价值的选择方向问题陈清利害、阐明观点。
笔者的结论是，通过完善公有制来坚持走中国特色社会主义道路；通过建立新型土地制度来服务于国家确立的有约束的市场化结构模式；通过成立国家土地银行来实现国家土地资源价值最大化。为此，本书也具体阐述了成立国家土地银行的意义及紧迫性。
国家新型土地制度的设计以建立新型土地制度为主轴，以中国土地制度的历史沿革为辅轴，以大量的土地史料为佐证。笔者之所以较多地选用中国土地史料，一是中国土地史料不仅完整、丰富、具体，而且具有代表意义。以土地演进的断代史为例，其完整性在全世界绝无仅有，它为后人提供了极为丰富的研究史料。二是中国在国际共产主义运动史上贡献卓著，是仍在推动该事业向前发展的主要国家，其参考价值极具典型意义。三是当前中国土地制度创新需求紧迫，国家新型土地制度推出的意义重大。
国家新型土地制度的设计，是一项极为复杂的理论系统工程，涉及土地运营管理制度、土地监管制度、土地要素这三大主要领域的制度设计。因此，本书在土地制度整体设计中，既要兼顾这三者的关系，又须突出国家土地银行的核心地位。同时，力拓土地制度的基础理论，做到以此为支点来奠定中国现代新制度经济学的基础。
设计国家新型土地制度，还融入了笔者对土地制度相关问题的深刻思考：如何通过成立国家土地银行来增加土地收益权，以确保农民的根本利益？如何通过成立国家土地银行来实现“平均地权”，以探索解决土地收益的全民化？如何通过成立国家土地银行来推进“农业3.0模式”，改变落后的农业生产方式？如何通过成立国家土地银行来确立国家土地信誉体系，以利于国家土地信贷业务的开展？如何通过成立国家土地银行来发行土地债券，回购土地收益权，以实现国家土地所有权的统一？
“我们今天若要再提出一项土地制度之整理及新规划，其势仍会牵连及于其他一切制度之如何相互搭配，以及与社会上一般情状之如何真实适合的这一问题”。因此，土地制度的实际不可不察，不可不慎。
设计国家新型土地制度很艰辛，而实施的过程则更艰难。未来的中国，一定要经历一场深刻而全面的现代制度变革。这场变革，不但会深深搅动中国的腹脏，还将在全球范围产生深刻影响。而土地制度的变革，无疑将成为这场现代制度变革的重心。
（本文系《国家土地银行论》导言，本报略有删节，标题为编者所拟）
