上海自贸区制度创新亟需系统集成

□赵晓雷

以市场准入负面清单为核心的投资管理制度，以及以政府职能转变为核心的事中事后市场监管制度，是上海自贸试验区制度创新的两大主要板块，也是全面深化改革和扩大开放的重要探索。2015年自贸试验区扩区同时，中央还明确了浦东新区全域的改革要求。在试验基础上，有必要在完整的一级行政区域范围内将市场准入及事中事后监管的改革创新举措配套组合、系统集成，构建完整的市场监管基本制度体系。

市场准入负面清单制度与“证照分离”商事登记制度准入端管理衔接

1.制度定义及准入端管理衔接可行性

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。这类负面清单适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求。

上海自贸试验区先后实施了“先照后证”、“三证合一”、“一照一码”企业登记制度改革，在此基础上于2015年12月率先实施“证照分离”改革试点。“证照分离”的核心内涵是主体资格与经营资格分离，是国际通行的商事登记规则。根据制度定义，市场准入负面清单制度和“证照分离”商事登记制度都具有“非列入即开放”的市场准入特性。无论是企业设立还是投资项目准入，各类市场主体只要履行了商事登记程序，皆可依法平等、自由地进入负面清单之外的领域从事经营活动。如果是负面清单之内的限制准入或特许经营领域，则进入行政审批备案程序。所以，市场准入负面清单制度和“证照分离”商事登记制度可以在准入端实施管理系统集合，构建内外资一体的市场准入管理制度。

2.自由准入的管理衔接

市场准入负面清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，包括各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。所以，市场准入负面清单之外的自由准入管理就是一种商事登记程序。

上海浦东新区于2015年12月率先开始“证照分离”改革试点。试点主要措施：一是取消审批，二是简化审批及提高审批的透明度和可预期性。建议在工商登记时，将商事主体拟从事的经营活动分为“一般经营”和“特许经营”两大类，以与市场准入负面清单对接。负面清单之外的领域为“一般经营”，负面清单之内的“限制准入”领域为“特许经营”。凡属负面清单之外一般经营范围的，市场主体履行登记手续后即具备商事主体资格，同时具备从事一般经营的权利。

3.限制准入（特许经营）的管理衔接

市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准。对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。负面清单中的“限制准入”类与商事登记中的“特许经营”类性质是一样的，都是有条件准入，需要经过审批核准环节。将限制准入类和特许经营类的市场准入审批核准程序集成，既符合“证照分离”操作要求，也符合市场准入负面清单制度的运行要求。

——市场准入负面清单与行政审批事项清单相衔接。行政审批事项清单中对市场主体投资经营的行业、领域、业务等限制性措施，原则上都要纳入市场准入负面清单。建议将《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》中未取消审批的事项列入市场准入负面清单的“限制准入”类，并逐步过渡到两张清单合一。

——行政审批形式及格式标准化。市场准入负面清单中“限制准入”类的审批与“证照分离”改革中的经营许可审批在形式及格式上相衔接。行政审批形式统一为：取消审批改为备案；简化审批实行告知承诺制；提高透明度和可预期性的后置审批；对涉及公共安全等特定活动加强市场准入管理的前置审批。这些审批的格式包括申请程序、资料目录、示范文本、审查原则（形式审查或实质审查）要标准化，以期清晰明确、公开透明、提高效率，也有利于审批管理系统集成。

——行政审批流程一体化。建立“统一规范、并联运行、信息共享、高效便捷，阳光操作、全程监督”的网上联合审批监管平台，实现所有审批事项“一网告知、一网受理、一网办结、一网监管”的流程一体化。在实践中动态优化审批流程，简化工作手续，减少审批环节，消除重叠机构和重复业务，打破部门界限，使审批流程高质量集成。

建立健全与市场准入负面清单制度相适应的监管机制

1.事中事后监管系统集成的目的是市场全覆盖

在“证照分离”改革试点中，由于监管职能分立，只是强调对纳入改革试点的10项取消审批和116项行政审批，逐项探索明确事中事后监管举措，增强监管合力，提升监管效能。而市场准入负面清单制度对准入后市场行为的监管，既包括“限制准入”类事项的监管，也包括负面清单以外自由准入类事项的监管，要求“放得开、管得住”。建议将“证照分离”改革试点的事中事后监管整合到市场准入负面清单制度中，构建市场全覆盖的监管体系，加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。

2.事中事后监管的制度形式是行政备案制

根据行政管理理论及国际经验，事中事后市场监管的制度形式是行政备案制度。行政备案是行政机关以事后监管的形式实现行政监察的职权行为。行政备案制度的功能：一是信息收集，二是监督备查，通过事后的监管履行监察职能。上海自贸试验区已实施了一些备案职能，包括外商投资项目核准（备案）、外商投资企业合同章程审核改为备案管理、对外投资项目备案管理、“证照分离”改革试点中的取消审批改为备案、市场准入负面清单制度试点中的承诺式准入及告知性备案等。所实施的这些行政备案措施一方面有碎片化现象，没有集成系统；另一方面是将备案制的功能重点设在准入端的受理与审查环节，而不是设在准入后的事中事后监管环节。

3.事中事后监管系统集成：一体化行政备案制度

整合现有的各项备案措施，集成各项监督措施及制度构件，形成市场全覆盖的一体化行政备案制度。制度流程的主要环节：备案资料、告知承诺、信息公开、监督备查、信息公示和经营异常名录制。

综合而论，事中事后监管的制度形式是行政备案制。以一体化行政备案制度及运作流程构建事中事后市场监管系统集成，优化对准入后市场行为的监管。

市场准入及事中事后监管全系统集成：监管衔接、业务平台、支持条件

1.监管衔接

实施“证照分离”改革，需构建主体资格与特许经营资格相分离的登记审批制度。市场准入负面清单之外的事项或取消审批的事项属于“自由准入”，在市场准入端由市场监督管理局负责注册登记，并负责准入后的事中事后监督。市场准入负面清单之内的事项要进入审批备案程序，准入后的监管原则是“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”。由于准入路径不同，准入后的监管机构及监管职能是分立的，这符合专业化监管的要求。但分立的监管机构及监管职能需要有效衔接，使市场准入端与事中事后监管集成一个系统，提高监管效能。监管衔接的主体机构应该是市场监督管理局。市场监管局作为负责注册登记的主管部门和准入管理业务窗口部门，要与行政审批、行业主管、综合执法等部门实施信息共享和监管衔接，通过规范及长效化的“双告知”管道实现协同监管。

2.业务平台

业务平台是将准入端（自由准入、限制准入）的准入管理业务与准入后的事中事后监管业务集合在一个平台上。该业务平台由两个业务系统构成：业务系统1是商事登记及行政审批的准入管理（市场准入端子系统）；业务系统2是市场准入后的监管（事中事后监管子系统）。由于负面清单之内的“限制准入”或“证照分离”的“特许经营”类项目基本都要履行审批核准程序，可以直接与事中事后监管的行政备案制联接，所以业务平台的主体业务也就是商事登记和一体化行政备案流程。这两项主体业务通过“双告知”管道衔接，实现准入管理业务与事中事后监管业务系统集合。

3.支持条件

市场准入及事中事后监管制度系统集成需要以下支持条件。

技术支持：一是综合监管信息平台，其功能是跨部门监管信息互联共享，支持证照衔接、监管联动、执法协作；二是公共（企业）信用信息公示平台，其功能是支持信用约束机制、失信惩戒机制以及市场主体首负责任机制；三是电子政务平台，其功能是支持商事登记及一体化行政备案流程的在线操作，优化公共服务流程，打造系统集成“单一窗口”，增强企业和市场获得感。

制度支持：包括社会信用体系、企业年度报告和经营异常名录制度、企业信息公示制度、政府信息公开制度、社会力量参与市场监督制度、产业预警制度。其中有些制度一般被认为是事中事后监管制度的构成部分，其实应该是事中事后监管的制度条件，支持事中事后监管主体制度——一体化行政备案制度的运行。

（作者系上海财经大学上海发展研究院、自由贸易区研究院院长）