上海自贸试验区
改革中的九组关系

□张湧

三年来，上海自贸试验区按照“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，坚持以制度创新为核心，努力在浦东新区一个完整的行政区域内设计改革方案、落实改革举措，形成了以开放倒逼改革、以改革创新促进转型发展的良好局面，为全国范围内的自贸试验区建设和面上的改革提供了一批可复制、可推广的经验做法。展望未来，要始终不忘自贸试验区的改革初心，进一步对照中央要求、对标国际规则、对接企业需求，使自贸试验区成为五大发展理念的最佳实践区、成为更高水平双向开放的桥头堡、成为服务“一带一路”等国家战略的重要基地、成为供给侧结构性改革的重要平台。以归零心态、满格激情在更高起点上续航破冰。为此，我认为上海自贸区改革要处理好九组关系。

第一，贸易与金融、投资、政府改革的关系。

上海自贸区不仅仅做贸易，最大亮点在于金融改革、金融创新，以及投资和商事制度领域的改革。贸易便利化的推进，离不开外汇管理的改革；贸易形态的升级，会引发企业全球供应链布局的变化，也会对外资“引进来”和国内资本“走出去”产生积极影响；而贸易、投资、金融的更大开放，对政府的治理能力和风控水平提出了更高的要求，为此要更好地深化政府自身的改革。

第二，28平方公里、120平方公里与1200平方公里的关系。

上海自贸区包括了28平方公里的保税区片区和92平方公里的陆家嘴、张江、世博和金桥。保税区片区完全是物理围网的海关特殊监管区，整个120平方公里里面最大的开放度应该体现在这28平方公里，尤其是洋山保税港区因其独特的天然优势，完全可以成为一个真正的自由港。扩区到比较发达却没有剩下多少可供开发土地的陆家嘴等区域，显示了上海并没有把招商引资、土地开发作为自贸区的首要目标，而是想真正沉下心来做制度创新。这92平方公里给我们提供了大量的改革可以试验的东西，因为那里有几万家十分成熟的企业样本，包括一大批金融机构、研发机构、创新企业，它们的需求诉求恰恰就可能构成自贸区改革的命题。再从整个浦东看，2015年4月上海自贸区管委会与浦东新区政府实现合署办公，实质上是让1200平方公里的浦东新区与占其1/10的自贸试验区一体化运作，可以起到一石多鸟的作用：一是可以让自贸区改革经验率先在全浦东复制推广；二是通过合署办公实现行政资源高度整合、主体责任切实到位，浦东新区成为自贸区建设的主力军和先锋队；三是可以用自贸区理念改造一级地方政府，让浦东新区的干部都具有自贸区思维、自贸区理念，并以此指导推进面上的各项工作。

第三，开放、改革和发展的关系。

现在的开放是双向的开放，不仅是外资引进来，研发也要引进来，事实上我们更希望自贸区能够成为创新的高地、资源配置的中心。自贸区开放后要跟国际规则相结合，要在深入研究TISA、TPP等高标准投资贸易规则的基础上，改进我们自己的管理方式。这体现了开放倒逼改革。封闭起来不容易发现自身存在的差距，更大的开放会发现政府的管理模式、组织架构和能力水平等方面与国际高标准相比的确存在一些差距，缩短差距就是重要的改革命题。

至于发展，上海自贸区不大直接也不大多讲GDP、税收、速度等数字，讲得比较多的一直是制度创新。如果可以通过制度创新的突破、营商环境的改进，自贸区的经济发展能够取得比过去更大的进步，这是我们所追求的。今年一季度以至于上半年，浦东的地方财政收入增长处于历史高位水平，这里面应该有自贸区制度改革的贡献。

第四，政府、市场和社会的关系。

自贸区改革必须厘清政府和市场的边界，究竟政府干什么、市场干什么、社会干什么。负面清单告诉我们“法无禁止皆可为”，其实质是让市场来决定负面清单以外的事情，就是给市场提供了足够大的创新空间。

现在政府管理的方式正在发生根本性的转变，核心是从过去的审批制为主改成了现在的备案制为主，随之而来的是政府正在从过去的管制型政府变成了今天的服务型政府。政府服务首要的是要维持一个公平透明的市场环境，既要扶持真创新，又要打击“伪创新”。随着经济活动越来越复杂和社会发育越来越成熟，光靠政府一头是难以承担全部的市场监管、社会管理等职责的，必须要发动全社会的力量，让市场主体做到守法经营、自我约束，让行业协会等业界做到自治自律，让各种社会力量共同实行监督，最终形成一个以多元治理、综合监管为基础，以多维度、全方位政府专业监管为支撑的事中事后监管体系。

第五，“放管服”的关系。

本质还是要处理好政府和市场的关系，“放”就是通过政府瘦身和简政放权，真正让市场在配置资源中起决定性作用；“管”就是更好而不是更多发挥政府作用，特别是在市场运行、社会管理、公共服务、环境保护等领域强化事中事后监管，确保不发生系统性、区域性风险。“服”是保障。自贸区更大的“放”对更好的“管”提出了更高的要求，这种要求是一种压力测试。自贸区需要在压力测试中发现漏洞、不足和短板。我们的重要经验是不仅要总结自贸区能够干什么，也要总结出什么事情不能干。

第六，供给侧改革与自贸区试验的关系。

上海市市长杨雄在今年全国两会上指出，自贸区是上海推进供给侧结构性改革的平台。所以，我们要分析制度的供给和企业的发展之间的关系。供给侧改革就是压缩低端供给，提升高端供给，高端供给必定要靠企业来创造。高端的供给要以科技创新为动力，要以人才为支撑。企业的动力和活力要靠政府制度创新的供给和政府对营商环境的营造。所以，政府在供给侧改革里面一定能够发挥重要的作用，自贸区试验就是围绕着供给侧的改革想方设法降低制度性交易成本，金融、投资、贸易改革等无一不是这样考虑的。

第七，国际规则、国家试验和地方实践的关系。

对标国际规则非常重要。上海自贸区从2009年研究，一直到2013年才正式获批，一个重要的背景是国际经济格局的深刻变化，尤其是美国在BIT谈判中希望中国承诺对外资实行“准入前国民待遇＋负面清单”，而上海自贸区正是作为一个局部的地区代表国家向国际社会做出了一种开放的姿态，其实也是一种承诺。我们的使命是要代表国家对标国际规则、参与国际竞争，这是一个落在地方实践的国家试验。

第八，重点突破、单兵突进和顶层设计、系统集成的关系。

顶层设计和系统集成一直是我们追求的一个重要方面。一些人批评上海自贸区改革的系统性不够、逻辑性不强，有些碎片化，这的确需要不断加以改进。同时，没有过去的许多单项改革包括自贸区之前的试点，没有一些企业和部门的首创精神和单兵突进，没有一批已经取得了重要突破的改革事项作为铺垫和积累，今天谈顶层设计和系统集成也就缺乏基础。为此，下一步既要高度重视串好“珍珠项链”，特别是重视做好三周年之后的改革整体谋划，又要鼓励企业和部门在改革的总体框架下继续实现逐个击破。

第九，自贸区与“四个中心”及科创中心的关系。

没有自贸区的时候，上海国际金融中心其实只是国内金融中心。有了自贸区，金融中心的国际化就有了支撑、方向和路径。上海自贸区金融开放的一个发明就是把保税区的物理围网变成了资金流动的“电子围网”，这就是自由贸易分账核算单元体系。上海自贸区正在建设的原油、黄金、股票、债券、外汇等面向国际投资者的各式金融交易市场，其关键是引入了贸易领域“一线放开、二线管住”的理念。最后，科创中心和自贸区之间构成了“双自联动”的关系，让科技创新、制度创新、金融创新、开放创新这四个创新能够“四缸驱动”、“四轮联动”。我们希望通过自主创新示范区和自由贸易示范区的联动，让上海真正成为全球创新高地，让全世界的精英人才包括科学家、企业家都能够为我所用。

（作者系中国（上海）自由贸易试验区管委会政策研究局局长）