农地制度重大改革 所有权承包权经营权“三权分置”

⊙记者 梁敏 ○编辑 谷子

在中央深改组审议通过两个月之后，中共中央办公厅、国务院办公厅30日正式发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)。实行农地所有权、承包权、经营权“三权分置”，这是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥在接受上证报记者采访时表示，“三权分置”最大的突破就是放活土地经营权，在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育。

最大突破：放活土地经营权

近年来，随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。

《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。

李国祥对上证报记者表示，《意见》赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。

“之前在土地流转过程中，出现过很多经营主体权益得不到保障的情况，现在将农村土地经营权分离出来，并将经营主体的经营权置于同等重要的位置，有利于保护新型经营主体的权益。”李国祥说。

《意见》还提到，加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

李国祥认为，放活土地经营权更有助于土地的流转，有利于农业规模化经营和推进农业现代化。此外，在经营权独立出来后，农民可以放心大胆进城，这也有利于推进新型城镇化。

下一步关键：确立三权法律地位

为确保“三权分置”有序实施，《意见》提出，要扎实做好农村土地确权登记颁证工作，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系；建立健全土地流转规范管理制度，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保土地经营权规范有序流转；构建新型经营主体政策扶持体系；加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。

李国祥对此表示：“接下来最主要的应该是在各项试点结束后修改法律，确定各项权利的法律地位。”

《意见》对此也明确提到，积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。

未来一系列围绕“三权分置”的配套政策会陆续出台。《意见》提到，研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。