应明确国企混改的负面清单

在国企正确分类的基础上，建议明确混改的负面清单。经营主体是否应该引入市场竞争机制，能不能放开主要取决于两个因素：一是行业的技术经济特征影响混合所有制改革，二是市场化程度取决于政府的监管能力。政府应根据自身的监管能力，建立公益类国企混改的负面清单。

□周师迅

发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措，是推进供给侧结构性改革、实现创新转型发展的关键。党的十八届三中全会提出要“积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度”。2015年9月印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》为推进国企混合所有制改革指明了方向。在此背景下，如何落实国企混合所有制改革，发现实践中存在的问题，找到具体对策变得至关重要。

国企混合所有制改革是改革的深化、是动态的

目前国企改革的重点是推进国企混合所有制改革，它与之前推进混合所有制经济是两种不同层面和不同程度的改革，不完全等同。从宏观层面看，混合所有制经济主要强调一国经济构成上不同所有制性质的经济主体并存。随着改革的深入，国企改革逐渐过渡到微观层面的混合所有制改革，形成国有资本和非国有资本共同出资的混合所有制企业。国企混合所有制侧重改革国企微观层面的资本构成，比如在股份制基础上，实现“公私合营”。混合所有制企业所有制属性要按照占主导的股权所有者的性质来划分。同样是资本混合型企业，国有控股公司所有制性质上仍然是国家所有，但国有参股公司的国有股只能说具有公有性质。当前我国大多数国有企业实现了股份制，据财政部数据显示，截至2013年11月，全国90%的国有及国有控股企业完成了公司制股份制改革，中央企业及其所属子企业改制面达到89%，混合所有制企业从2000年的7.21万户增加到2014年的17.14万户。

国企股份制具备了混合所有制的性质，并不意味着实现了国企混合所有制改革。国企混合所有制改革是深层次的改革，是动态的，动态改革的法则是要求国企按照市场需求去改革，不是为了混改而混改。目前，国企混合所有制改革是要在现有混合所有制经济基础上，进一步提升国企资本化比率，让国企依托资本市场发展混合所有制经济，成为完全的上市公司、公众公司，没有障碍地与其他所有制深入融合，改革的目的是让国企“做大做强做优”，透过改革，提升国企在国际国内市场上的竞争力。

现阶段国企混合所有制改革面临的主要问题

在国家明确了以“混合所有制”为改革方向的新一轮国资国企改革后，各地以及国有企业进行了大胆实践探索，但实践中也出现了对国企混合所有制改革认知的误区，进而导致诸多偏差。这些问题主要体现在以下方面。

1、把国企混合所有制改革单纯任务化

国企改革是社会主义计划经济背景下的产物，是国有企业与市场经济不断融合过程，它既有经济结构问题、企业治理问题，也存在体制、机制问题。在实际推进过程中，有些地方把国企改革单纯任务化。一些地方出台的国企改革意见和实施方案中，提出国有企业所持股权的比例、证券化比率或退出一般竞争领域的具体时间表，并将混合程度和谁退谁进等问题任务化。

2、存在国有资本运营公司的监管风险

成立国有资本运营公司是国企混合所有制改革的重要举措，它有效地将国资管理部门和所监管的企业予以屏蔽，防止国资管理部门干预企业内部事务，解决国企改革过程中出现的国资管理部门作为出资人机构行政监管有余而专业监管不足等问题。设立国有资本运营公司后呈现出“国有资产出资人机构——国有资产运营公司——国有及国有控股参股企业”新的三层资产管理体系。这种管理体系容易导致国有资产运营公司上面与国资管理部门争权、下面向企业收权的风险。另外，国有资本运营公司作为一个新机构，容易受到体制调整过程中，国资管理部门等政府职能改革不配套、不一致引发的行政干预带来的国资监管风险。

3、非公经济参与国企混改存在诸多障碍

实践中，好的国企不愿意与民企融合，而民企又不愿意与差的国企混改，国企怕国资流失，而民企则担心没有话语权。当前，非公经济参与国企混改存在以下几方面的主要障碍：第一，国企不愿将盈利能力强的核心部门对民企开放；第二，民企获取国企混改信息渠道不畅通；第三，民企在交易中易受国企道德风险影响。主要体现在国有企业没有资产评估，忽视企业无形资产的评估，或者采用“历史成本法”，低估企业有形资产；第四，由于公司治理结构不完善，民企在混合所有制经济中易丧失话语权。

4、对国企混改如何分类不明晰和是否要混改尚存争议

对国企进行分类是国企混合所有制改革的逻辑起点，实践中，尚有部门和地区还对国企如何分类存在认识上误区。中央对国企分为商业类和公益类两类企业。实际上，中央与地方国企有较大差异，各地对国企分类也出现不同的情况。从各地公布的混改实施办法看，存在对国企分类的模糊认识。比如，有的突出城市功能，有的体现国资布局重点，有的用“功能要素类”代替“功能类”概念。此外，对公益性国企是否非要垄断还存在诸多争议。

深入推进国企混合所有制改革的对策建议

1、加强国企改革领导小组的指导作用，及时总结汇总各地改革实践经验。当前，国企混合所有制改革要设立阶段性目标，要强调发展混合所有制是持续渐进的过程，作为一种长期性的经济指导方针。地方政府要着力于提供政策支持和完善相关的制度环境，建立起确保实施的长效机制。

2、混合所有制改革要明确以形成公众公司为发展的方向。无论是从提高企业活力还是有效监管方面看，公众公司是国企混合所有制改革的一个重要方向。这是因为，资本市场对公众公司的监管是社会监管的一种重要实现形式，它比出资人监管更为有效。待条件成熟，在境外有业务的混合所有制企业亦可考虑在境外上市，以便国企在国际市场上得到有效监管。

3、消除非公经济融入国企的体制机制障碍。通过体制机制创新消除民企融入混合所有制障碍，在混合门槛、信息对称、资产评估、管理体制等方面打消民企疑虑，引导民企积极融入混合所有制经济。健全国企混改的体制机制：一是让混合所有制企业成为真正的市场主体，确保企业治理规范、激励约束机制到位；二是让混合所有制企业法人治理结构更加健全，要建立健全现代企业制度，依法保护各类股东权益；三是推行混合所有制企业职业经理人制度；四是依法合规操作，健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序，健全国有资产定价机制，切实加强监管。

4、在国企正确分类基础上，明确混改的负面清单。经营主体是否应该引入市场竞争机制、能不能放开主要取决于两个因素：第一，行业的技术经济特征影响混合所有制改革。一些自然垄断的行业是不适合引入竞争机制的，比如电网等。对自然垄断行业，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革；第二，市场化程度取决于政府的监管能力。一些资源型、公益性行业开放，引入市场竞争，如果政府监管不到位容易造成市场外部性等问题。因此，政府应根据自身的监管能力，建立公益类国企混改的负面清单。

（作者系上海市政府发展研究中心信息处处长、国际合作研究办公室主任、上海国际智库交流中心秘书长）