基础设施和公共服务领域PPP条例征求意见

⊙记者 李苑 ○编辑 邱江

国务院法制办、国家发改委和财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）21日对外发布。征求意见稿对政府和社会资本合作（PPP）适用范围、部门职责、项目实施细则和监督管理等方面进行了一系列规范。中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强认为，此次征求意见稿有助于从更高法律级次给各方以稳定的预期，保障各方面合法、合理权益，并有效分担和防控风险。

近年来，PPP在我国发展迅速，基础性的PPP制度框架已经建立，但由于缺乏专门的立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。去年7月7日，国务院常务会议明确要求，由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程。此后，基础设施和公共服务项目引入社会资本条例作为“全面深化改革急需的项目”，被列入国务院2017年立法工作计划。

征求意见稿首先对可采用PPP模式的基础设施和公共服务项目范围进行了明确：政府负有提供责任；需求长期稳定；适宜由社会资本方承担。同时规定，国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。

“这实际上明确了给予部门灵活管理的空间。比如有关部门可以制定适合开展PPP的目录，有利于防止PPP的滥化和泛化。”发改委和财政部PPP双库专家、上海弘鲲商务咨询公司董事长叶继涛对上证报记者表示。

征求意见稿还对一些内容进行了明确。比如，合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。

在叶继涛看来，征求意见稿中出现了很多“不得”的表述，实际上是针对近年来PPP出现的一些问题的有效应对，强调了PPP项目的规范操作。

征求意见稿提出，有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。

“没有要求进行物有所值论证，这是一个很好的简化。”叶继涛表示，因为PPP是否真的物有所值，不是算出来的。真正的物有所值是需要靠加强监管、履约和建立绩效考核、服务标准等来实现的。新一轮PPP项目还在建设期，过去的特许经营项目多数还没有移交（没有走完全生命周期），根本无法评估PPP（特许经营）整体上、全生命周期内是否物有所值。

征求意见稿还对现行一些政策作了调整。比如，政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示等。

大岳咨询总经理金永祥表示，强调竞争，包括招标和竞争性谈判，那么未来单一来源采购可能就会成为很少采用的方式。同时，规定实施机构可以是政府和单位，这可能意味着现行国企不能做实施机构的情况会发生变化。

值得注意的是，因为条例还是在征求意见阶段，专家认为，有些内容需要进一步完善。比如，征求意见稿提出，政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。那么，政府违约、败诉等失信信息是否也应该纳入全国统一的信用信息共享交换平台并没有明确；另外，PPP项目可以提前终止合作项目协议的三种情形，强调的是社会资本违约。如果政府严重违约，如何赔偿，是否可以提前终止，则没有说明。