地方政府齐谋高质量发展路径

通过对地方“十三五”规划和政府工作报告的对照梳理，我们发现经过2016年和2017年经济稳中向好、好于预期的发展之后，绝大多数省区市保增长压力减轻，2018年纷纷下调了经济增速预期。

根据省级政府工作报告中提出的任务排序，可以看出“深化供给侧改革”、“打好三大攻坚战”和“做好实体经济，加强创新能力建设、产业升级”作为首要任务的出现频率最高。

通过对地方政府工作报告的梳理，在防范化解重大风险方面，有20个省份强调要完善金融监管体系，化解金融风险；有13个省份强调要严控地方政府债务风险；还有部分省份强调要切实降低企业债务负担。

自去年12月中央经济工作会议传递了今年经济工作任务后，今年地方两会上各省级政府结合实际情况在更为具体的层面部署了2018年主要工作任务。通过对省级政府工作报告的梳理，结合各省“十三五”规划，本文拟对地方“十三五”主要经济工作任务实施进程进行评估，对各地一份基于实施成果而谋划的新路径进行比较分析。

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通过对各省份“十三五”规划和政府工作报告的对照梳理，我们发现经过2016年和2017年经济稳中向好、好于预期的发展之后，绝大多数省区市“十三五”未来3年保增长的压力减轻，2018年纷纷下调了经济增速预期。

根据各省份“十三五”规划中2020年国民生产目标值、未来3年各地达成目标的年均增速显示， 有17个省份的增速压力较小，有6个省份的增速存在适当压力，剩余8个省份的增速达标存在较大压力。从全国整体层面来看，经济增速压力较小。

从2018全年来看，有20个省份下调经济增速预期，5个省份预期与上年实际增速持平，只有6个省份上调了经济增速预期。这充分反映了各地正不断将经济着力点由“速度”转向“质量”，体现了十九大报告提出的，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断。结合各地设定的2018年经济增速预期目标来看，预计全国2018年GDP增速会较2017年稳中趋缓，增速在6.7%左右。

统计显示，在2018年，各地财政收入压力较大，固定资产投资增速预期下调。从各地一般预算收入增速目标来看，仅有8个省份的一般财政预算收入高于其设定的GDP增速目标，这反映了在向高质量发展转变的过程中，地方财政收入结构将面临较大的调整压力，地方财政收入增速受到一定程度制约。与此同时，为化解地方政府债务风险，地方债务融资将进一步受到约束，预计2018年基建投资增速将面临一定程度的放缓。根据具体披露的22个省份固定资产投资增速目标统计，有16个省份下调了2018年固定资产投资增速，这与预期GDP增速目标下调相吻合，表明在产业结构调整过程中，2018年固定资产投资增速将面临一定的下行压力，往年的投资高增速现象或难再现。

居民可支配收入增速预期降低，消费对经济的进一步提升空间有限。从各省级政府公布的居民可支配收入增速目标来看，绝大多数将目标设定在与经济增速同步或略低于经济增速的水平，但由于预期经济增速稳中趋缓，可支配收入增速预期也随之调低。另外从各省公布的社会消费品零售总额增速目标来看，绝大多数省份围绕10%水平线进行设定，消费对经济增长仍起到支柱性作用，但进一步提升空间难度加大。

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根据各省级政府工作报告中提出的任务排序，可以看出“深化供给侧改革”、“打好三大攻坚战”和“做好实体经济，加强创新能力建设、产业升级”作为首要任务的出现频率最高，分别出现9次、8次和7次。

可以看出2018年各省级政府工作部署是党的十九大报告精神、中央经济工作会议精神在省级层面的贯彻和落实。各省级政府工作报告中均强调要加强党对经济工作的领导，坚持稳中求进的工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾的变化，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，大力推进改革开放，创新和完善宏观调控，推进质量变革、效率变革、动力变革，在打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战方面取得扎实进展，引导和稳定预期，加强和改善民生，促进经济社会持续健康发展。

从地方政府首要任务来看，由于经济发展程度不同，各省份的工作重心各有侧重。

经济增速压力较重或适当的省份强调要继续做强做优实体经济。如：广东作为经济总量连续29年处于全国第一的经济大省，达标“十三五”规划目标的经济压力处于适中区间，其2018年的首要任务是深化供给侧结构性改革，推进现代化经济体系建设。这反映了广东省要继续做强做优做大实体经济，同时推进现代化经济体系建设也表明广东在新一轮经济结构性改革的道路上要为全国摸索出先进经验，继续引导全国改革方向。山东省作为全国GDP总量排名第三的大省，达标“十三五”规划目标的经济增速压力处于适当区间。2018年山东省的首要任务是新旧动能转换，其目标是转变发展方式，促进新旧动能转换，以高质量发展为要求，推进供给侧结构性改革。目前东北三省达标“十三五”规划目标的经济增速压力处于较重或适当区间。黑龙江省2018年的首要目标是产业项目建设、创新驱动和新增长领域培育相结合，持续推动转方式调结构。

经济增速压力较小的省份强调要加强创新能力建设。福建作为经济体量排名前十的省份，处于达标“十三五”规划经济增速压力较小区间，2018年政府工作的首要任务是着力创新发展，不断提高供给质量体系。安徽经济发展程度良好，2018年将加强创新能力建设作为首要工作任务。

西部省份多数强调要打好三大攻坚战，但侧重点有所不同。贵州作为我国负债率最高的省份，将2018年首要任务安排为打好防范化解重大风险攻坚战。宁夏强调要坚持稳中求进工作总基调，切实打好防范化解重大风险攻坚战。甘肃聚焦重点难点、打好脱贫攻坚战；青海、四川和西藏则同时聚焦三大攻坚战。

东部沿海部分发达省份要为中国的改革开放摸索关键性的经验。上海、浙江作为东部沿海的发达省份，未来3年处于经济增长压力较小区间，上海在2018年的一个重要任务是探索建设自由贸易港，在对外开放上迈出先行的一步。浙江在2018年的首要任务是以更大勇气更大力全面深化改革开放，为我国的改革开放摸索出新的经验。海南省作为我国改革开放的五大经济特区之一，2018年的首要目标是深化改革开放，加快发展开放型经济和深化重点领域改革。

除上述几种类型，还有部分省份结合国家战略部署安排各省政府工作的首要任务。北京作为首都，经济增速压力处于较小区间，2018年首要任务是进行城市规划，疏解非首都功能，坚定不移地将北京的首都功能摆在城市建设的首要位置。河北的首要任务是津京冀协同发展，服务国家战略任务，更好推进区域性整合和优化。新疆首要任务是聚焦总目标，努力营造和谐稳定的社会环境。辽宁的首要任务是狠抓深化改革。

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随着我国钢铁、煤炭等传统行业去产能取得显著成效，产能利用率出现明显回升，企业效益显著改善。供给侧结构性改革在坚持去产能的同时，政策重点逐渐向补短板倾斜，由“破除无效供给、优化过剩产能”逐步转换到“培育新动能、推动传统行业优化升级”。

相比于以往重点部署去产能具体指标，今年各省级政府工作报告中多次提及改造传统行业，推动传统行业向高端化、智能化、绿色化方向改造，并结合当地产业特色发展高端制造业。例如资源型大省山西提出，2018年将推动传统产业高端化智能化绿色化改造，推动钢铁、有色、焦炭、食品、轻工、纺织等产业向中高端突破，打造传统优势产业集群。江西则提出要推动传统行业优化升级，强化有色产业资源整合、资产重组和精深加工，优化钢铁、铜、建材产业布局，提升石化产业深加工能力，推动食品、陶瓷、家具、纺织服装等产业转型升级。

除传统行业改造升级之外，今年省级政府工作报告还对新兴产业等新经济着墨更多，并与当地产业特色匹配度较高。智能制造、新材料、人工智能、智能网联、新能源等新经济新领域词汇出现频率较高。如：广东提出，要实施智能制造示范工程，开展机器人产业发展专项行动，全年新增应用机器人2万台以上。天津提出，要大力发展先进制造业，培育壮大新一代信息技术、新材料等十大高端产业集群。上海提出，加快培育新能源与智能网联汽车、新一代信息技术、智能制造装备、生物医药与高端医疗器械等世界级先进制造业集群。河北则提出，以大数据与物联网、人工智能与智能装备、高端装备制造等十个领域为主攻方向。

近些年来，我国研发经费占GDP的比重指数亦在不断攀升。为服务于建设创新型国家大局，各地强调创新驱动式增长进一步落地，培育新兴产业培育，支持经济转型。多个省份计划将科技创新政策聚焦于新能源汽车、量子科学、人工智能、清洁能源等领域，利用创新技术进一步带动增长。如：北京提出，推动国家重大科技基础设施布局建设和发展，在石墨烯、新能源汽车、智能电网等领域新建一批国家技术创新中心。上海提出，要加强生命科学、量子科学等领域前瞻布局，新建北斗导航、机器人、工业互联网、低碳技术、临床研究等共性技术研发和转化平台。浙江则强调，在人工智能、柔性电子、量子通信、集成电路、生物医药、新材料、清洁能源等领域实施一批重大科技攻关项目。未来各省创新驱动战略的实施也会为资本市场带来一定的主题投资机会。

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通过对地方政府工作报告的梳理，在防范化解重大风险方面，有20个省份强调要完善金融监管体系，化解金融风险；有13个省份强调要严控地方政府债务风险；还有部分省份强调要切实降低企业债务负担。

在防范化解金融风险方面，各地明确要深化地方金融监管体制改革，严把市场准入关，严防债券违约风险。例如，山东明确，要深化地方金融监管体制改革，坚决打击经济诈骗，恶意逃废金融债务等违法行为。上海提出，要加强金融机构信用风险、流动性风险、公司治理风险以及“僵尸企业”债务风险防控，支持地方金融机构加大不良资产核销力度，提高资本充足率，加强信用管控机制建设，建立健全监测预警、早期干预和应急机制，堵住影子银行、互联网金融监管漏洞，坚决打击违法违规金融活动。还有部分省份提出要严把市场准入关，加强对各类交易场所和影子银行、互联网金融等监管，严厉打击非法集资，管控高杠杆炒作，严防债券违约风险，引导金融机构服务实体经济，建设广覆盖、可持续的普惠金融体系。

防范化解地方政府债务风险是各地防范化解重大风险的主要着力点。根据财政部数据，截至2017年年底，地方政府债务余额为16.47万亿元。从各地政府债务规模来看，江苏以1.2万亿元总额占据第一，广东、山东、贵州、四川紧随其后，其规模也均超过了8000亿元。

我们采用债务余额占GDP比重衡量地方政府的整体杠杆率。结果显示，全国地方政府整体的杠杆率为19.9%。从省级政府层面来看，贵州、青海、云南、海南和辽宁排名居于前列。而占比较低的省份是西藏、广东、河南、山东、江苏，占比均不到20%，偿债风险相对较小。

在防范化解地方债务风险方面，显性化和“谁使用、谁负责”将成为两大突出特征。2012年以来，地方政府隐性债务快速增加，在约束隐形债务的同时需要扩大显性债务融资渠道，地方政府专项债的扩大使得其直接对接具体项目，有助于实现专款专用。同时各地明确要对化解政府债务实行绩效考核，对违法违规举债和担保实行终身问责，倒查责任。如：贵州作为杠杆率最高的省份，提出要严格控制增量,逐步消化存量，争取国家增加地方政府债券额度,推进融资平台公司市场化转型。云南提出，要明晰债务主体，坚持“谁使用、谁偿还”，省政府不会为州市县政府债务兜底，严格实行政府债务限额和预算管理，设置政府债务“天花板”，严格控制增量债务等。

从省级政府工作报告结合中央新预算法要求，政府对债务进行兜底想法将会被打破。地方政府预算中必需的建设投资部分资金，可以在国务院确定限额内，通过发行地方政府债务举借债务，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，除有另行规定也不得为任何单位和个人的债务以任何方式担保。在地方政府兜底想法被打破的情况下，需要关注可能发生的政府融资平台债务风险，尤其是盈利能力较差、现金流不好、资产质量较差的政府融资平台。

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省级政府工作报告中的房地产调控举措，大致可以分为三个方向：一是一二线城市控房价、三四线城市去库存。二是各地纷纷增加租赁供给，搭建租赁服务平台。三是各地强调差异化调控政策。

一二线城市继续控房价，三四线城市去库存。我国各地房地产市场差异显著，东部地区去库存初步完成，已开始着重建设房地产长效机制，而中西部部分地区仍有大量库存有待消化。结合省级政府工作目标，山西、云南、广西等8个省份提及房地产去库存，其中5个为中西部省份。例如，甘肃提出要将商品房去化周期保持在合理区间。青海提出抓好“去降补”重点任务，大力破除无效供给。而一二线城市则将控房价作为重点方向。上海表示，今年加强房地产市场调控不动摇、不放松。北京则将严查变相首付贷，强化楼市调控成效。

30个省份提出建立租购并举的住房制度，增加租赁供给，搭建租赁服务平台。如：北京明确指出完善租购并举的住房制度，发展住房租赁市场特别是长期租赁，推进集体建设用地建设租赁住房。上海、浙江、山东均提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。福建、河南等省份提出支持机构化、规模化、专业化的住房租赁企业发展。

地方政府在落实房地产调控政策时注重差别化。绝大多数省份强调2018年要抓好房地产市场分类调控，针对各类需求实行差别化调控政策，满足首套刚需、支持改善需求、遏制投机炒房。预计各地在制定房地产调控政策时会依据地区差别以及刚需、改善与投机之间区别继续进行差别化调控。

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省级政府工作目标中的国企改革方向将主要集中在混合所有制改革、重组、IPO三个方面。

一是混合所有制改革鼓励引入非公战略投资者，推行员工持股试点。例如，吉林、青海、甘肃、西藏等省份均提出要加快国企国资改革，推动混合所有制经济占比提升，鼓励民间资本进入重大基础设施建设领域。江西则提出全面深化国资国企改革，大力发展混合所有制经济，完成第二批5家企业员工持股试点，改革国有资本授权经营体制，完善现代企业制度，做强做优做大国有资本，打造国企改革“江西样板”。

二是国企兼并重组，促进资源向优势企业、重点领域集中，提高产业集中度。例如，贵州提出要大力推进国有资本做强做优做大，完成10户以上国有企业战略性重组；广西提出大力推进国有企业战略性重组，促进国有资本向重点行业、关键领域和优势企业集中。国企兼并重组带来行业内部整合，产业集中度的提升同时也蕴含较多的主题投资机会。

三是IPO方面，将会有更多的国有企业推出上市。例如，山东提出具体的上市任务清单，推动2至3户省属企业整体上市，推进齐鲁高速等6户企业在A股和H股上市；上海则提出到“十三五”末，整体上市企业将占竞争类企业总量50%以上。

从省级政府工作报告的目标、任务、举措来看，广东、山东、北京、上海、浙江、吉林、福建、甘肃等省份未来发展潜力相对突出。其中，广东和山东作为全国排名前三的经济大省，2018年继续着眼于将实体经济做强做优，强调推进现代化经济体系建设，在转变发展方式、促进新旧动能转换上走在全国前列。北京、上海和浙江作为发展新经济的代表性省份，在政府工作报告中强调创新驱动式增长，提出一系列科技创新举措，服务于新兴产业培育、引领经济转型。吉林、福建和甘肃则体现了奋进赶超的发展姿态，是全国仅有的三个主动提高经济增速预期的省份。未来具有投资价值的领域将是高端制造业、开放型经济、国企改革。在今年各地政府工作目标中，多数省份均提及改造传统行业，并结合当地产业特色发展高端制造业，结合供给侧结构性改革政策重心向补短板侧重，未来高端制造业是重点发展领域。国企改革方向将更多集中在混合所有制改革和兼并重组方面，行业内部整合带来产业集中度提升的同时也蕴含较多的主题投资机遇。

（吴秋君 作者单位：人保资产宏观与战略研究所）