紧扣供给侧改革核心 减税降费在四领域发力
|
在2018年，我国采取了一系列的减税降费政策，根据相关部门的数据显示，除年初确定的全年减税降费1.1万亿元政策措施外，又出台了促进实体经济发展、支持科技创新等一系列措施，预计全年减税降费规模将超过1.3万亿元。
供给侧结构性改革强调“要素驱动”、“创新驱动”，全面实施要素创新驱动发展战略的重点在于优化资源配置，促进企业自主创新能力和核心竞争力的提高。税收应以服务发展战略为目标，推动供给侧结构优化，通过系统而有针对性的优惠政策，为企业注入新能量，助力企业的科技创新驶入“快车道”。
对比国际增值税发展现状和趋势，OECD国家和欧盟国家的增值税标准税率平均水平明显高于中国16%的最高档税率。但是，我国周边国家的增值税税率水平普遍不高。因此，从进一步提升我国税制竞争力的角度看，应继续对增值税进行简并税率并降低税率。
人力资本是经济增长持续和永久的源泉与动力，因此应当继续发挥个税在人力资本积累和拉动经济需求方面的作用，通过个人创新驱动政策，更好地激发经济的创新活力和增长动力。
□李旭红
减税降费降成本是供给侧结构性改革的核心内容，税收作为经济政策中的重要调控手段，可以改变商品、服务和要素的相对价格，具有针对性和灵活性，能更好地推动经济结构调整。从优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的要求着手，实行结构性减税的落脚点是减轻企业和个人的税收负担，并在降低税收负担的同时实现经济结构的调整及优化。
在2018年，我国采取了一系列的减税降费政策，根据相关部门的数据显示，除年初确定的全年减税降费1.1万亿元的政策措施外，又出台了促进实体经济发展、支持科技创新等一系列措施，预计全年减税降费规模将超过1.3万亿元。
2018年前11个月的数据显示，有三类型企业受益明显。一是小微企业。前三季度，支持小微企业发展税收优惠政策共计减税1437亿元，同比增长41.3%。二是大型民营企业。前三季度，两千户集团（指年纳税额1亿元以上的大型企业集团，所属成员企业超过22万户，缴纳税款占税务部门组织税收收入的43%，简称“两千户集团”）中，有732户大型民营实体企业集团合计减税714亿元，同比增长19.3%。三是创新型企业。前三季度，支持科技创新税收优惠政策共减税4016亿元，同比增长22.6%。在2018年，减税降费的政策发挥了积极的效应，为助推包括民营企业在内的各类企业转型升级和增强创新能力提供了有力支持。
■
我国增值税制度改革进入深水区，由于抵扣链条不完整有可能导致税负沉淀在中间环节的企业层面，而无法完全传导至最终的消费者。因此，只有打通增值税的抵扣链条，才能进一步消除重复征税，进而减轻企业的税收负担。
增值税是我国的第一大税种，税基广泛，涉及货物、劳务、不动产、无形资产等方方面面，基于增值税价税联动的特性，通过减轻增值税负担，可以直接降低企业和经营者的成本，是落实降成本目标的主要路径选择。通过降低税率和简并税率可以实现企业普惠式减税，并通过对增值税抵扣链条的完善，降低企业遵从成本，通过扩大留抵退税消解企业的税负沉淀，继续发挥结构性减税在减轻企业负担方面的重要作用。
2018年我国积极推进增值税改革。从2018年5月1日起，将制造业等行业的增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%；统一增值税小规模纳税人标准，年销售在500万元及以下的纳税人可按小规模纳税人纳税，适用3%的征收率；对符合条件的先进制造业、现代服务业企业和电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。根据相关部门的数据显示，截至2018年9月底，深化增值税改革三项措施合计减税2386亿元。
对比国际增值税发展现状和趋势，OECD国家平均标准税率为19.55%，实行一档及两档税率的国家占比为50%。欧盟国家平均标准税率为21.41%，实行一档及两档税率的国家占比为32.14%。可见，OECD国家和欧盟国家的增值税标准税率平均水平明显高于中国16%的最高档税率。但是，我国周边国家的增值税税率水平普遍不高。例如，韩国、越南、泰国、印度尼西亚、老挝、柬埔寨、蒙古等国的增值税税率为10%，日本为8%，新加坡为7%，马来西亚为6%，缅甸为5%。因此，从进一步提升我国税制竞争力的角度看，应继续对增值税进行简并税率并降低税率。
此外，我国增值税制度改革进入深水区，由于抵扣链条不完整有可能导致税负沉淀在中间环节的企业层面，而无法完全传导至最终的消费者。例如，小规模纳税人的进项税额无法抵扣、利息进项无法抵扣，以及免税政策较多导致下游企业无法抵扣等。因此，只有打通增值税的抵扣链条，才能进一步消除重复征税，进而减轻企业的税收负担，这也符合现代增值税制度的要求。
根据我国现行增值税的一般规定，当企业有增值税留抵税额时，该留抵税额可结转下期继续抵扣，并不允许退税。在2018年，我国将三大行业纳入增值税留抵额退税的范围，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业，以及电网企业的增值税期末留抵额予以退还。从长远来看，我国还需进一步建立健全规范的增值税留抵退税制度，既要考虑到财政收入与增值税流转制度的平衡问题，避免有些区域由于经济的差异而导致退税负担的失衡，又要在条件成熟的时候进一步扩大留抵退税的范围，以减轻更多企业的税收负担，并将退税机制制度化、规范化。
■
在结构优化的视角下，企业所得税改革的着力点之一在于税收优惠政策。十八大以来，我国加大了企业所得税的优惠政策力度，积极落实供给侧结构性改革中的降低成本举措，一系列促进企业重组、“大众创业、万众创新”的所得税政策陆续推出。
供给侧结构性改革强调“要素驱动”、“创新驱动”，全面实施要素创新驱动发展战略的重点在于优化资源配置，促进企业自主创新能力和核心竞争力的提高。税收应以服务发展战略为目标，推动供给侧结构优化，通过系统而有针对性的优惠政策，为企业注入新能量，助力企业的科技创新驶入“快车道”。
在结构优化的视角下，企业所得税改革的着力点之一在于税收优惠政策。作为税收体制的重要组成部分，税收优惠可以产生有效的调节作用。十八大以来，我国加大了企业所得税的优惠政策力度，积极落实供给侧结构性改革中的降低成本举措，降低企业税负，配合“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”战略的实施，一系列促进企业重组、“大众创业、万众创新”的所得税政策陆续推出。
2018年，我国的减税降费政策积极推进创新税收激励。例如，将促进企业创新、创业投资和天使投资有关税收优惠政策的试点范围扩大到全国；将研发费用加计扣除比例提高到75%的政策，由科技型中小企业扩大至所有企业；对企业新购入500万元以下的设备、器具当年一次性在税前扣除；取消企业委托境外研发费用不得加计扣除限制，允许境外研发支出实际发生额的80%可在境内研发支出的三分之二的限额之内扣除；延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限，由5年延长至10年。
同时，考虑到“双创”要求，2018年我国税收政策还大力扶持小微企业的发展。例如，提高享受减半征收企业所得税优惠政策的小型微利企业年应纳税所得额上限，由原来的年应纳税所得额50万元调整为100万元。同时，将原符合条件的小微企业和个体工商户的贷款利息收入免征增值税单户授信额度上限，由100万元提高到1000万元。精准落实创新优惠政策有利于促进创新，对于解决现阶段中国供需结构性矛盾、推动产业结构转型升级将起到积极作用。
此外，从新动能的视角看，将知识、技术、信息与消费、贸易等紧密结合，代表了最新的业态、技术、模式、产业，其本质是一种先进的生产力。因此，未来的促进创新优惠政策应更加精准、更加有力，尤其注重对新动能的支持。针对我国面对的国际经济新形势，应加大对现代制造业、软件集成电路等“一软一硬”的支持力度；强化知识产权费用的研究，采取倾斜性支持政策，落实好此类费用的加计扣除政策；调整优化科技型中小企业所得税优惠制度，设定科学合理的政策门槛。
中小企业以及高新技术企业是我国转型发展的重要依托，企业所得税可适时推出针对这些行业的税收优惠政策，进一步加强税收优惠政策对产业发展的引导作用，同时丰富税收优惠形式，采用加速折旧、投资减免等方式实现减税并鼓励企业发展。
■
科技成果的产生源于人力资本，而人力资本的形成主要来源于教育与培训，初级劳动力有了知识技能的投入才可形成人力资本。因此，在资本要素投入回报递减的背景下，促进人力资本的形成具有重要的意义。
从深层次看，以技术创新为动力推动高质量发展，其本质和最终落脚点都在于人才。人力资本是最重要的战略资源，知识和专业化的人力资本积累可以产生递增收益并增加其他投入要素的收益，进而使总的规模收益递增。人力资本是经济增长持续的和永久的源泉与动力，因此应当继续发挥个税在人力资本积累和拉动经济需求方面的作用，通过个人创新驱动政策，更好地激发经济的创新活力和增长动力。
2018年，我国将一般企业的职工教育经费税前扣除限额与高新技术企业的限额统一，从2.5%提高至8%。该项政策既减税又有利于个人创新驱动。科技成果的产生源于人力资本，而人力资本的形成主要来源于教育与培训，初级劳动力有了知识技能的投入才可形成人力资本。长期以来，经济学的研究已经多次证明了人力资本对于经济增长的贡献，而我国改革开放40年来的实践也证明了，人力资本对于促进我国经济增长以及社会进步的卓越贡献。正是因为我国从人口红利发展成为了人才红利，才形成了令世界瞩目的增长及进步。因此，在资本要素投入回报递减的背景下，促进人力资本的形成具有重要的意义。
由于教育及培训在促进人力资本形成的过程中发挥了关键性作用，从个人创新驱动角度分析，教育及培训至关重要。职工教育经费项目最为核心的内容是培训支出，将职工教育经费税前扣除的限额提高了两倍多，对于促进人力资本的形成及发展十分有利。根据该项政策，企业职工教育经费支出越大，企业所得税税前扣除的金额便越大，所产生的抵税效应便越大。因此，企业如果希望减税，可加大职工教育经费的支出，并且当年超过工资总额8%限额的部分还可以无限期结转至以后年度进行抵扣。在此项政策的激励下，有些企业会增大培训费支出，甚至会制定一些长期的人才培养计划，这将促进我国整个社会的人力资本形成，有利于我国人力资本要素的积累。而人力资本对经济增长的贡献将会以减少社会资源耗费以及不造成环境破坏为前提，应成为新时期我国下一轮经济增长的核心要素。
同时，在个人所得税方面，2018年我国也制定了人力资本税收激励的相关政策。2018年全国人大常务委员会审议通过新修订的《中华人民共和国个人所得税法》，通过增加基本减除费用、增加专项附加扣除以及扩大税率级距等方式实现减税。其中，还有一个关键性的亮点是，融入了人力资本税收激励的思想，以科学合理的个税体系促进我国人力资本的持续增长。
在此次个税改革前，历次个人所得税改革往往着力于免征额的提高，对扣除机制的关注较少，仅进行工资薪金所得的基础扣除。这种扣除方式仅考虑到纳税人的收入状况，没有考虑到纳税人的实际生活负担，简单、统一的扣除标准并不能较好地体现税收的公平性原则。此次个人所得税修订增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、养老支出等六项专项附加扣除。专项扣除的增加是对纳税人个人负担差异性的尊重，有利于个人所得税的实质公平。同时，通过对子女教育、继续教育、大病医疗等与人力资本相关的支出进行税前扣除，降低了纳税人在人力资本投资上的税收负担，有利于促进人力资本的形成及增长。
从国际实践看，有些国家不允许基本扣除和专项累计扣除，而是按照孰高者原则去扣除，并且部分国家通过提高标准扣除，限制专项扣除，在达到普惠的目的同时，降低税制的复杂度和税收遵从成本。从发达国家的经验看，专项附加扣除是个税设计上常用的手段，专项扣除一般都有扣除限制和复杂的申报程序要求。我国不但允许专项附加扣除与基本减除费用可以叠加扣除，并且通过定额扣除、首次申报、留存备查、数据交叉核对等方式，不但减少了直接税收负担，同时也降低了遵从成本，有效地防止了对扣除规则的滥用，在执行上也简便、高效，这也是国家治理水平提高的表现。
当然，人力资本的形成还应关注科技成果的形成及转换。2018年我国还出台了相关减税政策，对依法批准设立的非营利性科研机构、高校等单位的科技人员，通过科研与技术开发所创造的专利技术、计算机软件著作权、生物医药新品种等职务创新成果，采取转让、许可等方式进行成果转化的，在相关单位取得转化收入后三年内发放的现金激励，减半计入科技人员当月个人工资薪金所得计征个税。
个人创新驱动的税收激励有助于我国建设创新型国家，未来可以进一步提高个人继续教育费用所得税税前扣除优惠力度，条件成熟时还可以参考科技研发支出进行加计扣除，以强化科技投入政策与税收优惠政策对个人创新行为的激励，鼓励个人终身学习，促进人力资本积累。同时，还可以考虑降低个人以股权激励、技术入股、现金奖励等方式取得的创新奖励的税负，扩大创新奖励减免税优惠覆盖面。加强个人所得税对创新的支持，还应当对创新人才在技术成果和技术服务方面的收入予以一定的税收减免，并扩大对科研人员科技成果奖励的个人所得税免征范围，形成完整的创新激励税收体系。
■
在我国现在的税制结构中，环境保护税侧重于对污染物排放，单一税种对环保发挥的作用有限，因此需要形成一套以环保为目标、各税种相互配合的绿色税收体系。
绿水青山就是金山银山。 在绿色发展理念下，妥善处理好政府与市场、传统产业与新兴产业之间关系，让人民都能享受到绿色协调理念发展所带来的普惠，是新时代建立生态、文明、和谐、可持续发展的重要任务。在供给侧结构性改革背景下，我国应通过建立健全环境税收体系，以促进产业结构、经济结构的优化，实现可持续发展。
自2018年1月1日起，我国开始征收环境保护税，从国际角度看，环境保护税是一种典型的绿色税收。当一个国家的经济社会发展到一定的程度，人们将更为关注人与环境的和谐发展，认为污染者需要为破坏环境而付费，以纠正这种负的外部性，从而保护给人类带来可持续发展的生态环境。我国原本没有开设环境保护税这一税种，而是征收排污费。费与税的差异有很多，但主要体现在税比费的强制性、规范性及合法性更高。排污费在我国财政收入中的占比是较低的。据统计，从2003年至2016年，全国累计征收排污费仅2322亿元。
但是，近年来，我国环境污染问题日趋严重，如大气污染、土壤污染、水资源污染等问题已经严重地影响到人们的日常生活与身体健康，因此开征环境保护税的呼声越来越高，直至2017年我国正式颁布了环境保护税法。环境保护税开征采用税负平移的方式，没有增加纳税人的税收负担，但是有利于解决排污费制度存在的执法刚性不足的问题，提高了纳税人的环境保护意识，增强了环境保护的遵从度及社会责任，有助于深化供给侧结构性改革，促进产业结构的调整。
但是，绿色税收体系在我国税收体制中实质占比较低，绿色税收发展相对滞后。因此，未来可以进一步完善目前的绿色税收体制，以有助于实现生态文明及促进可持续发展，这也是当下必经的有效途径和可采取的重要举措。
在我国现在的税制结构中，环境保护税侧重于对污染物排放，单一税种对环保发挥的作用有限，因此需要形成一套以环保为目标、各税种相互配合的绿色税收体系。环保税的开征将分散在各项规章制度的规定予以整合归集，实现了法律依据的统一性，有利于提升执法的准确性和效率。由“环保费”向环保税的转变，也确保了执法的刚性。但由于环保税实行纳税人自行申报、税务机关依法检查、环保部门协同配合的征管方式，因此需要加强部门协作和信息监控，以确保税源的充分实现。在税率的设置上，建议充分考虑实际情况和治理需要，逐步适当提高定额税率标准，并对税率赋予以动态调整，根据污染治理和环境保护支出的情况不断调整税率水平，使得税负水平与污染情况相匹配。为了落实碳减排任务，需要考虑进一步将二氧化碳纳入环境保护税的征税范围。
资源税改革同样可以从征税范围、计征方式和税率三方面入手。在征税范围方面，扩大对紧缺性资源税收的课征。在计征方式上，推进“从量”改“从价”的计征方式，将资源税与资源价格挂钩，实现资源税的调节功能。在税率方面，针对不同资源禀赋的资源品目，制定不同的税率，也就是“紧缺性的多征、非紧缺性的少征”。与此同时，还要清理规范相关收费基金项目，并结合资源条件、经济社会发展情况、企业承受能力、清理收费基金等因素合理确定税负水平。
消费税改革的重点在于充分发挥引导消费行为的调节作用，从征税范围、征收环节、税率三方面入手推动消费税改革。在征税范围方面，不断调整高污染、高耗能、高档消费品等“三高”商品的征税范围。可根据应税商品对环境影响程度的不同设置不同税率，例如考虑根据环境污染重要指标物的含量，如含硫量或燃油效能的差异，分别设置实施不同的消费税税率，提高部分重点污染产品、资源类产品税率。通过差异化税率调整突显消费税对清洁产品的鼓励，引导消费者减少购买消费污染型产品，最大程度地实现对消费行为的引导作用，发挥消费税的调节功能。
同时加大企业所得税在环保方面发挥的优惠力度，鼓励企业积极投入科技创新、合理利用和保护自然环境资源，对能带来环境保护、优化资源利用、降低能源消耗等方面的企业，给予充分的税收减免或其他激励优惠政策。结合“新型城镇化”政策推行，对建造污水垃圾处理点、开发新能源、普及太阳能发电等积极响应国家环保战略的企业，给予退税等奖励。对于企业处于设立、成长、成熟等不同阶段，分别设定不同的税收激励机制，促进企业加大环保投入，破解环保企业成立初期享受税收优惠政策难的问题。
在构建绿色税制的同时，还应加强部门之间的合作交流，形成工作合力，实现环保政策和税收政策无缝衔接。建立地方政府绿色税收收入评价考核机制，调动地方政府发展绿色税收的积极性，促进环保政策统一严格执行。要将税收优惠政策与纳税信用等级评价、财税和银保合作协议等机制进一步融合，对纳税信用等级评价高又环保的企业在贷款上提供便利，助力发展绿色税收。
总体而言，2018年在供给侧结构性改革的背景下，我国通过全面的减税降费政策，激活市场活力，优化经济结构，协调环境与发展之间的矛盾，促进了经济发展。根据中央经济工作会议的精神，2019年将继续以供给侧结构性改革为主线，积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费。因此，可以预期2019年减税降费政策将发挥更显著的效应。
（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长，教授）
