优化股权运营机制 增强社保基金保障能力
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□ 李现实
□目前，在地方层面，国有股权划转基本到位，分红机制逐步建立，运营效果初现，但在具体实践中也存在一些困难和问题，影响了改革成效。其中包括，顶层设计尚需进一步细化，股权收益低收取难的问题突出，资金运营方式尚需拓宽等多个方面。
□基本养老保险全国统筹实施后，中央与地方政府支出责任分担机制进一步明确，应根据这一变化，对社保基金股权运营机制进行顶层设计和优化，鼓励基金运营。
□社保基金股权管理应支持持股企业高质量发展，提高对持股企业服务质量和水平，使持股企业健康发展与社保基金增值形成协同效应和良性循环。
长期以来，我国立足国情、积极探索、大胆创新，在借鉴国外社会保障有益经验的同时，成功构建了一个具有鲜明中国特色的社会保障体系，而划转部分国有资本充实社保基金就是其中一项重要举措。目前，我们有必要在前期改革探索实践基础上，进一步加快完善顶层设计、拓展运营模式，充分释放社保基金效能，真正发挥社保基金的“压舱石”作用。
一、政策方向更清晰，运营机制趋完善
为夯实国家社会保障基础，我国已进行过三轮国有资本划转充实社保基金的制度安排。第一轮始于2001年，减持国有股筹集社会保障基金。第二轮始于2009年，在境内证券市场上，通过转持部分上市公司国有股充实全国社会保障基金。第三轮始于2017年，从中央和地方两个层面全面推进划转部分国有资本充实社保基金。
（一）政策制度更加明确。与前两轮划转相比，第三轮划转政策设计更加明晰。一是划转股权性质明显不同。前两次划转是筹集和充实社会保障基金，而第三轮划转后，国有股权性质明确为“基本养老保险基金的重要组成部分”，更具有法律强制性，是其所有制度设计的基础。二是划转股权目的有重大转变。前两次划转明显带有短期筹集资金的目的，而第三次划转侧重持有股权（资产）后运营，更具有长期性。三是承接运营主体更加广泛。前两轮划转由全国社保基金理事会作为唯一主体承接运营，在第三轮划转过程中，中央层面由国务院委托全国社保基金理事会负责集中持有，地方层面则由国有独资公司集中持有、管理和运营，或者委托具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。四是进一步明确了股东权益。着眼充实社保基金的需要，第三轮划转明确，各承接主体为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权、处置权和知情权，涵盖了法律规定的主要股东权利。五是探索建立进一步运营制度。第三轮划转在具体运作管理办法出台前，取得现金收益的投资范围限定为银行存款、一级市场购买国债和对划转对象的增资。
（二）运营模式初步建立。经过前两轮划转和全国社保基金二十多年的实践，国家层面的社保基金运营已日趋成熟，但地方层面运营模式和机制有待建立健全。全国社保基金理事会作为三轮划转国有资本的承接者，逐步形成了全国社会保障基金、个人账户中央补助资金、部分企业职工基本养老保险资金、基本养老保险基金、划转的部分国有资本的综合性管理模式，通过直接投资与委托投资相结合的方式开展投资运作。其中，直接投资方式由全国社保基金理事会直接管理运作，主要包括银行存款和股权投资；委托投资方式由全国社保基金理事会委托投资管理人管理运作，主要包括境内股票、债券、养老金产品、上市流通的证券投资基金，以及股指期货、国债期货等。相比较而言，各省市由于没有划转股权运营实践积累，同时各地实际情况差别较大，对于第三轮划转股权运营各省虽有所差异，但基本严格执行了国务院的有关政策要求，没有大的创新突破。在承接主体上，部分省市新设国有独资公司作为承接主体；部分省市委托现有独家公司承接并专户管理；部分省市委托多家公司承接管理。在运营模式上，根据当前政策要求，各省市承接主体运营事项主要集中在股权管理、分红收取和存款收益。
（三）配套措施逐渐到位。自2017年11月《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》发布后，各项配套措施逐步到位。2019年财政部等五部门印发《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》，明确了股权划转范围和划转对象确定标准，对关于多元持股企业的划转方式、划转工作办理、划转国有资本的管理、税费处理问题、原国有股转（减）持政策的衔接等进行了详细规定。2021年，财政部对划转国有股权后企业增资财务处理有关事项进行规定，明确出资确认、增资处置等相关事项。划转国有股权的分红机制也逐步建立，社保基金理事会及各省（区、市）国有独资公司等承接主体持有的股权分红逐步到位，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。各级财政部门逐步建立收缴制度，在统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益的情况下，适时实施收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。
二、运营效果始显现，困难问题渐浮出
国家层面，全国社保基金理事会管理资产规模逐步扩大，投资收益稳定，已成为基本养老保险压舱石。地方层面，国有股权划转基本到位，分红机制逐步建立，运营效果初现，但在具体实践中也存在一些困难和问题，影响了改革成效。
（一）顶层设计尚需进一步细化。目前，国家层面的政策从划转范围、划转对象、划转程序、承接主体、资本管理和收益管理等方面作出了规定，但是在具体操作过程中，有些政策尚需进一步明确和细化。比如，在股东履职方面存在一些争议，包括承接主体的股东收益权、处置权和知情权如何落实，已划转的股权因重组导致权益减少如何处置，一些应划未划的股权如何督促落实等；在运营方面，也存在股权处置如何进行，分红资金投资渠道单一、收益率低等问题。对这些问题的解决需做好顶层设计，防止各地各级各唱各的调，各走各的道。
（二）股权收益低收取难的问题突出。《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》明确承接主体的收益主要来源是股权分红。虽然，不少省市在股权分红机制的建立方面已取得突破，但仍存在分红少、分红难等问题。一是地方国企的国有资本经营收益上缴财政比例较低。当前，中央企业根据企业类别上缴比例在10%至30%之间，地方企业红利上缴财政比例在10%至20%之间，地方国企普遍比中央企业上缴比例低，这是造成地方社保基金股权分红较少的重要原因。二是部分企业盈利能力不强。地方国企的经营能力参差不齐，受经济周期、企业经营水平、企业功能等因素影响，部分企业盈利能力较差，长期濒于亏损边缘，不能上缴经营红利。三是部分企业上缴积极性不高。很多省级以下国有企业是当地政府功能性企业，承担着支持地方经济发展的特定责任，有些地方政府任务多、负担重，造成这些地方企业运营即使取得经营收益，但上缴红利的积极性并不高。
（三）资金运营方式尚需拓宽。国家明确规定，当前划转国有资本产生的现金收益的投资范围限定为银行存款、一级市场购买国债和对划转对象的增资。这些投资范围虽然风险小，但不能发挥承接主体运营能动性。按照国家有关规定，基本养老保险基金的投资范围包括银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债等、地方政府债券、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券、中期票据、资产支持证券，债券回购；养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货，适当方式参与投资国家重大工程和重大项目建设，投资国有重点企业改制、上市。与此相比较，按照当前规定，划转国有资本现金收益的运营方式单一，并且运营收益率较低，难以实现资金较高的增值作用。
（四）股权流动性难以实现。第三轮划转为未来国有资本运营打下了良好基础，而股权流转是将国有资本集中到高效领域的重要运营方式。财政部、人力资源社会保障部、国资委、税务总局、证监会出台的《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》明确，国有资本投资、运营公司或具有持股平台性质的企业，可直接划转国有资本投资、运营公司或持股平台自身的国有股权，也可划转国有资本投资、运营公司或持股平台所属一级子公司国有股权。但是，即使有以上规定，出于种种考虑，地方国企划转的股权基本都是顶层集团公司的股权，这些集团公司大部分为非上市公司，并且很少进行混改等股权变动，股权的流动性不强，从而大大制约了社保基金资本运营。同时，划转股权过于集中在顶层集团公司，还会由于盈亏合并造成社保基金收益降低。
（五）协同效应尚需建立。各级划转股权承接主体，均具有一定专业投资和资本运营能力，但是受到收益投向限制，承接主体和划转对象难以形成协同效应，难以对国企发展和国有资本做强起到推动作用。按照现行规定，划转国有资本产生的现金收益可对划转对象增资。在地方国企资本划转基本为顶层集团公司股权的情况下，对划转对象增资，操作难度大，股权流动性更差，社保基金收益也难以提高，国企发展和社保基金保值增值难以实现双赢。
三、顶层设计应加强，运营模式需拓展
随着我国老龄化人口不断增加、社会保障水平不断提高，构建惠及全民的社会保障体系愈发紧迫，社保基金运营的重要性逐步提升。社会保障领域应坚定信心和勇气，不断提升运营效能，增强保障能力。
（一）加强股权运营顶层设计。基本养老保险全国统筹实施后，中央与地方政府支出责任分担机制进一步明确，应根据这一变化，对社保基金股权运营机制进行顶层设计和优化，鼓励基金运营。一是建立划转股权现金收益补充社保基金制度。明确各级承接主体补充社保基金的责任和范围，增强各方面对社保基金运营的重视程度，加强划转股权经营收益对社保基金的补充保障作用。二是建立划转股权现金收益运营制度。优化投资范围与投资方式，防风险，增收益。三是建立划转股权运营制度。明确股权管理运营职责、范围和方式，提高优质股权比例，处置低效、无效社保基金股权。四是建立社保基金股权信息登记体系。明确社保基金股权权益，防止股权被侵蚀和基金资产流失。五是建立社保基金股权运营审计监督体系。确保股权运营依法合规，保值增值。
（二）拓宽资金投资和运营渠道。在控制好风险的前提下，着力提升股权现金收益的投资效率。一是参照基本养老保险基金，适当拓宽股权现金收益投资范围，可采用分步和试点方式，逐步扩充至投资风险较低的银行间交易产品、债券投资、养老金产品、上市流通的证券投资基金和股票。二是适当参与投资国家及地方重大工程和重大项目建设，投资国有重点企业改制、上市，投资划转对象下属重点企业。三是在投资方向上，基金投资可考虑投向新基建、新能源、新一代信息技术、基础设施建设等产业。四是在投资模式上，采用直投与委托结合，股权与债权结合等方式开展多样化投资，在支持社会经济发展的同时进一步提升资金收益。
（三）加强股权流动性管理。从制度和实际运营中破解股权流动性不足问题。一是在管理制度上明确，对符合规定的企业，鼓励地方政府优先划转优质企业股权和上市公司股权，经批准可以进行股权置换。二是增强社保基金股权流动性管理的主动性，在对持股企业分红能力测算的基础上，对社保基金持有的低效、无效股权实施提升或退出。三是充分利用持股企业战略重组、上市、混改带来的退出机遇，实现持有股权流动。四是在社保基金投资运营中主动为持股企业创造并购、重组、上市的机遇，在创造投资收益的同时实现股权流动。五是加强持股企业流动性考核，提升股权运营积极性，加速持股资产的资金化和证券化。
（四）提升股权分红规模。建立健全管理制度，提升股权收益，扩大股权分红规模。一是建立完善社保基金股权分红制度，提升地方企业国有资本经营收益的收缴比例，上缴比例逐步向央企看齐。二是优化持股企业结构，通过股权置换、公司重组等方式探索增加划转上市企业股权比例，调减社保基金持有的低效和股权分红较少的企业的持股比例。三是完善股权分红监督和考核联动机制，鼓励应缴尽缴，杜绝漏缴不缴。
（五）与持股企业发展形成协同效应。社保基金股权管理应支持持股企业高质量发展，提高对持股企业服务质量和水平，使持股企业健康发展与社保基金增值形成协同效应和良性循环。一是构建区域性社保基金持股企业投融平台，提供产业转型升级、上市融资、资金支持等优质服务，带动同业协同、异业集聚，形成互联共生发展生态圈。二是推动持股企业主业做专做精、迭代升级，提高主业的质量效益，通过优化并购重组和混改，实现产业链延伸和整合，共同形成战略地位和竞争优势。三是建立社保产业投资基金，为持股企业嫁接资本和管理模式，支持企业价值链条向更高层次跃升，成为技术创新、模式创新、价值创造的中坚力量。
