“十四五”深化户籍制度改革的逻辑
| ||
|
□黄征学 李智
□ 党的十八大以来，户籍制度改革取得历史性突破，相关配套政策逐步完善，常住人口在城镇落户规模和效率明显提升。2014年以来，已有超过1亿农业转移人口在城镇落户，户籍人口城镇化率由2014年的37.1%提高到2020年的45.4%。
□ 7月12日，国家发展改革委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，继续把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，以提高市民化质量为核心，推进户籍制度改革再出发。准确把握户籍制度改革的逻辑，明确户籍制度改革的重点，对促进人口有序自由流动具有重要意义。
□ “十四五”时期，我国新型城镇化开始迈入“下半场”，城镇化增速降低、城乡人口流动增速放缓、城镇之间人口流动增加、城镇之间分化加剧，户籍制度改革面临新形势。
□ “十四五”深化户籍制度改革有四个突出亮点：突出聚焦存量，畅通重点人群举家进城落户渠道；突出提高意愿，解决农业转移人口的“后顾之忧”；突出抓好落地，全面放开放宽落户限制；突出消除“隐形门槛”，提高落户的便利化水平。
坚持以人为核心，推进在城镇有稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，是新型城镇化的重要内容。党中央、国务院高度重视，出台系列政策措施，深化户籍制度改革，强化常住人口基本公共服务，维护进城落户人口的基本权益，不断提高户籍人口城镇化率。2022年7月12日，国家发展改革委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（简称《实施方案》），继续把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，以提高市民化质量为核心，推进户籍制度改革再出发。准确把握户籍制度改革的逻辑，明确户籍制度改革的重点，对促进人口有序自由流动具有重要意义。
1“十八大”以来我国户籍制度改革取得历史性突破
户籍制度改革是综合性改革，一直以来都在积极稳妥推进。党的十八大以来，户籍制度改革取得历史性突破，相关配套政策逐步完善，常住人口在城镇落户规模和效率明显提升。
（一）户籍制度改革深入推进，1亿非户籍人口在城市落户目标如期完成
新时代以来，党中央、国务院加快完善农业转移人口市民化的顶层设计，一系列重大户籍制度改革措施密集出台。2014年，国务院印发实施《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《关于调整城市规模划分标准的通知》，吹响户籍制度改革的冲锋号，搭建户口迁移政策、城市规模划分标准和城镇人口统计口径的“四梁八柱”，奠定实施差别化落户政策的基础。2016年又相继出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等政策文件，明确不同规模城市放宽落户限制的重点，促进农业转移人口举家进城落户。2019年，国家发展改革委、公安部等部门制定印发《关于督促落实1亿非户籍人口在城市落户重点工作任务的通知》，有针对性地提出确保重点群体便捷落户、提升农业转移人口就业能力、优化“人地钱挂钩”操作细则、增强教师编制灵活性等举措。至此，农业转移人口市民化的制度通道基本打通，户籍制度改革政策框架已基本完善。 2014年以来，已有超过1亿农业转移人口在城镇落户、年均落户1700多万人，户籍人口城镇化率由2014年的37.1%提高到2020年的45.4%。
（二）各地因地制宜放宽落户条件，户籍门槛逐步降低
31个省（区、市）及新疆生产建设兵团已全部出台户籍制度改革方案或意见，在放宽落户条件的基础上，实施差别化落户政策。目前，除少数超大特大城市外，绝大多数城市制定了更加宽松和优惠的落户政策，农业转移人口落户门槛普遍降低。城区常住人口300万以下城市中，绝大部分已经取消落户限制；城区常住人口300万以上的城市加快放开放宽落户门槛，其中，中西部地区城区常住人口300万以上的大部分城市落户门槛已基本取消，东部地区城区常住人口300万以上城市除个别超大城市外也大部分放宽了落户限制。近年来，超大特大城市也在放宽落户限制方面积极探索。例如，天津从2020年开始对居住证积分落户不设总量限制。南京在2021年全面放宽郊区落户限制，并将城市紧缺艰苦行业纳入加分指标。2021年，武汉将积分落户中稳定就业、稳定居住等基础指标占比由50%调增至60%，并探索建立积分入户常态化申办机制。
（三）配套政策体系不断健全，“三挂钩一维护”的政策框架初步形成
“人钱挂钩、钱随人走”“人地挂钩、以人定地”政策框架逐渐完善。中央财政下达农业转移人口市民化奖励资金，从2016年的100亿元提高到2020年的350亿元，对落户人口较多地区的支持力度逐年加大，财政性建设资金对落户人口较多城市基础设施投资的补助机制持续优化。农业转移人口落户数量成为制定全国土地利用年度计划、安排各地区城镇新增建设用地规模的重要依据。农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（以下简称“三权”）维护和自愿有偿退出机制持续推进，修订后的《中华人民共和国农村土地承包法》明确要求不得以退出土地承包经营权作为农业转移人口进城落户的条件，各地积极探索农民合法性权益自愿有偿退出。2015年至2019年底，全国33个开展农村“三块地”改革的试点县（市、区）腾退零星宅基地26万户、共14.5万亩。
2“十四五”户籍制度改革面临的新形势
“十四五”时期，我国新型城镇化开始迈入“下半场”，城镇化增速降低、城乡人口流动增速放缓、城镇之间人口流动增加、城镇之间分化加剧，户籍制度改革面临新形势。
（一）农业转移人口增量增速放缓，但“存量带增量”空间仍然较大
近些年来，我国新增农民工总体呈现规模增幅减少、增速显著下降的趋势。2019年，我国新增农民工241万人，与2010年相比，新增农民工数量显著减少了1004万人。受新冠肺炎疫情影响，2020年，全国农民工总量出现负增长，比2019年减少517万人。其中，年末在城镇居住的进城农民工比上年减少399万人，下降3.0%。此外，“十三五”期间，我国户籍城镇化率与常住城镇化率差距并没有明显缩小，2020年依然存在18.5个百分点的差距，表明“以存量带增量”推进农业转移人口市民化的潜力依然较大。
（二）城区常住人口500万人以下城市落户限制加速放开放宽，但农业转移人口落户意愿不高
2019年，国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》首次提出全面取消城区常住人口300万以下的落户限制、全面放开放宽300万至500万落户条件（以下简称“两个全面”），户籍制度改革再次提速，但农业转移人口落户意愿不高，“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境较为突出。根据中国家庭金融调查数据，跨省流动农民工愿意在居住地城镇落户的比例为30.9%，省内跨市、市内跨县和县内流动农民工这一比例分别为26%、19%和28.4%。同时，农民工落户意愿与城市吸引力高度相关，城市规模大、行政级别高、公共服务好、就业机会多，农民工落户意愿也就越高。如，中国家庭金融调查数据显示，超大城市中46.4%的跨省流动农民工愿意在居住地城镇落户，但面临较高落户门槛；城区常住人口300万以下城市基本放开了落户限制，但愿意落户的跨省流动农民工占比仅为25%左右。
（三）失去土地权益的顾虑尚未打消
在推动农业转移人口市民化的过程中，各类文件均强调维护转移人口的“三权”，但害怕失去农村土地权益的顾虑依然存在，成为农业转移人口不愿意落户或不确定落户的首要原因。根据国家发展改革委2020年开展的农民工落户意愿问卷调查显示，在不愿意或不确定是否落户城镇的农民工中，43.47%的受访者担心落户后会失去农村土地等权益，占比远高于其他原因。如果保留进城落户农民工的农村“三权”，绝大部分农民工对落户持积极态度。调查显示，保留农村“三权”，合计愿意或可以考虑落户的农民工占比高达70.18%。其中，明确表示愿意落户的农民工占比为22.88%，提升3.78个百分点；有47.3%的农民工表示可以考虑落户；明确表示不愿意落户的农民工比例为16.37%，显著下降了36.93个百分点。
（四）“显性户籍墙”已被穿越，但“隐性门槛”仍然存在
“十四五”规划纲要明确“放开放宽除个别超大城市外的落户限制”以及“鼓励取消城区常住人口500万以上超大城市落户名额限制”后，各种规模城市“显性户籍墙”基本被穿越，但“隐性门槛”依然存在。如，部分县级市套用上级城市较高的落户条件。有些实行积分落户的城市将高学历、高职称、高技能设定高分值，社保缴纳年限、居住年限分值占比不足50%。部分城市表面实现落户“零门槛”，但落实中央政策“打折扣”，把落户基本条件“合法稳定住所”的要求限定为“自有住房”或具有“相关部门备案的房屋租赁合同及房主同意落户证明”的租赁房。还有的地方落户程序复杂，所需提供的材料繁多，导致很多有意愿、有条件落户的农业转移人口，由于不了解落户政策和流程未能落户。
3“十四五”深化户籍制度改革的亮点
站在新的历史起点，推动户籍制度改革再出发，要结合新形势、新问题，聚焦提升城镇化质量的总目标，瞄准关键问题、聚焦重点人群，在继承中创新，在创新中改进，动真碰硬，久久为功，落实好《实施方案》，加速农业转移人口全面融入城市。
（一）突出聚焦存量，畅通重点人群举家进城落户渠道
牢牢把握城镇化增速放缓的趋势，聚焦2亿多在城市有稳定就业和生活的农业转移人口，坚持存量优先、带动增量的原则，把农业转移人口举家进城落户作为重点，稳妥有序推进户籍制度改革。“十四五”期间，举家进城落户已从“十三五”期间的“促进”迈上“畅通”的新高度，要细化实化《实施方案》提出的鼓励各城市因地制宜的具体举措，畅通农业转移人口举家进城落户的渠道，推动与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。
（二）突出提高意愿，解决农业转移人口的“后顾之忧”
把握农村产权制度改革不断深化的大趋势，注重农村“三权”的保障功能，切实维护进城落户转移人口权益，提高落户意愿。为让农业转移人口吃下“三权”定心丸，进退有路，破解“能落不愿落”的难题，《实施方案》再次明确要求不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，加快健全“三权”市场化退出机制和配套政策。
（三）突出抓好落地，全面放开放宽落户限制
把握新常态下城镇“极化”“分化”并存的特点，突出城区常住人口500万以上城市的户籍制度改革，进一步降低超大特大城市落户门槛，妥善解决“愿落不能落”的问题。“十四五”期间，在继续坚持“两个全面”的基础上，落实《实施方案》提出的“放开放宽除个别超大城市外的落户限制”，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制，实现“愿落尽落”。建立健全中央和省级农业转移人口市民化的奖励制度，建立财政部、国家发展改革委、公安部等部门的工作协同机制，调动超大特大城市吸纳农业转移人口的积极性。同时，提高居住证的含金量，健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
（四）突出消除“隐形门槛”，提高落户的便利化水平
把握缩小常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的大势，瞄准“选择性落户”这个难点，扭住消除“隐形”门槛这个重点，利用信息技术手段，数字赋能户籍改革，确保落户更加便捷高效。要落实《实施方案》的要求，完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，提高户籍登记和迁移便利度。同时，探索实施电子居住证改革，推动居住证从“卡端”到“指端”的迭代升级，降低常住人口享受公共服务的成本，释放新型居住证改革红利。
