多方位强化司法保障 维护投资者合法权益
□ 徐 明
□进一步将立法、司法改革成果运用到资本市场:一是加强司法解释，强化司法实践；二是巩固立法、司法改革成果，并在资本市场积极推广运用。
□进一步加大金融审判体制机制改革力度，推广专业化金融审判机构试点。我国的金融审判工作在大方向上应走专业化审判道路，在金融审判体制机制改革上，应更加重视并加大专业化改革力度。
□进一步加强与行政执法的协作:一是在取消司法审判行政前置程序的情况下，要妥善处理好行政执法和民事审判之间的衔接；二是要进一步落实好民事赔偿优先制度。
□进一步发挥投资者保护机构在证券期货纠纷案件审理中的作用:一是设立证据认证机构、试点证据认证工作，赋予证据认证机构资质；二是充分发挥投资者保护机构专家证人的角色和作用；三是积极对接落实投资者保护机构代表人诉讼制度。
在资本市场发展壮大的过程中，司法系统给予了大力支持。司法机关紧紧围绕经济发展大局，充分履行职能、积极发挥作用，依法保护投资者合法权益，依法支持证券监管机构有效行使监管职能，围绕资本市场改革创新和平稳健康发展，制定了大量的司法解释和司法政策文件，统一了证券期货案件的法律适用标准，为建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供了强有力的司法服务和保障。不断研究总结司法对资本市场的作用，促进司法和资本市场的进一步融合具有一定的现实意义。
一、具有中国特色的金融审判体系初步形成、司法协作不断加强
（一）从分散审判到集中审判，独立的金融审判体系初步形成
经过不断探索和创新，具有中国特色的资本市场金融审判体系已初步形成。这一体系为以专门法院审判为重点、以四级法院审判为主干、以专门和非专门审判相结合为基础的金融审判体制。
1.以专门法院审判为重点。目前，已有3个专门审理金融案件的金融法院——上海金融法院、北京金融法院和成渝金融法院，分别于2018年、2021年和2022年成立。从3个专门法院的管辖范围看，均为集中审理所在地的应由中级人民法院受理的第一审证券、期货、信托等金融民商事纠纷，以金融监管机构和金融基础实施机构为被告的涉金融行政案件，所在地基层人民法院作出的第一审金融民商事案件和涉金融行政案件判决裁定提起上诉、抗诉案件及再审案件等，依照法律规定应由金融法院执行的案件或最高人民法院确定由金融法院管辖的其他金融案件。以专门法院为重点，意味着在我国审判机制体制建设中，金融审判工作在条件成熟的地区要集中力量审理。设立金融法院，专门审理金融案件有利于提高审判效率、提升审判质量、降低当事人成本。
2.以四级法院审判为主干。“四级两审制”是我国司法审判的总体框架和基本制度。资本市场涉及的诉讼作为我国司法诉讼的一个领域，无疑应适用这一基本的司法审判体制。由于资本市场的诉讼具有当事人众多、案情复杂、利害关系重大等特点，案件审理具有较强的专业性。设置金融案件专门审判机构正是资本市场诉讼案件的特点所决定的，它能提高案件审理质量、提高审判效率、降低审判成本。专门性审判机构和我国审判体制并不矛盾，它是我国“四级两审制”的有机组成部分。四级法院的审判体系是我国案件审判的基本制度，涵盖了各类案件的一审、二审和再审的情况，充分考虑了基本国情和各类案件的实际情况，畅通了案件审理的渠道，充分满足了案件当事人的诉权。资本市场的诉讼案件作为我国审判体制的组成部分，应遵从我国的基本审判制度，四级法院对资本市场案件的审判理应成为主干。
3.以专业化和非专业化审判相结合为基础。从各地审判实践看，针对资本市场的相关案件，在条件较为成熟、金融活动较为频繁的一些地方，法院采用的是专业化的审判；在条件还不具备、金融活动相对较少的一些地方，法院采用的是非专业化审判。
涉及资本市场的专业化审判体制有三种类型：
第一类是金融审判机构的专业化体系初步建成。这些地方的法院系统不但成立了专门的金融审判庭，还成立了独立的金融法院，基层法院、中级法院和高级法院三级审判机构的金融审判机构全覆盖，金融审判专业化体系较为完备。上海法院系统正是如此，目前上海高级法院金融审判庭+上海金融法院+基层法院金融审判庭（金融审判专项合议庭）的专业化金融审判体系已基本建成，金融审判走专业化道路有了坚实的基础。
第二类是金融审判专业化体系正在建立。一些地方的法院系统虽然没有独立的金融法院，但有专门的金融审判法庭，专门审理涉及资本市场的金融案件。如广东、浙江、江苏、陕西等地的法院系统。
第三类是金融审判专业化体系尚在探索中。一些地方的法院虽然没有专门的金融审判机构，但在审理金融案件时采取了金融审判专项合议庭的方式进行专业化审判。
（二）从一般管辖到专属管辖、从低级别管辖到高级别管辖，独特的诉讼管辖制度基本到位
经过不断探索创新，我国审判机构在资本市场诉讼管辖上形成了自己的特点，即针对资本市场特定机构、特定地区、特定类型等，在诉讼管辖上从一般的、分散管辖变为指定的专门法院进行专属管辖，将原有的基层法院管辖提升为中级法院管辖。主要体现在两方面：
1.证券交易场所和登记结算机构的诉讼纠纷。由于我国证券市场对经济影响的全局性、高度敏感性，以及证券市场基础设施的重要性，2005年最高人民法院发布了《关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》，2007年又发布了《关于中国证券登记结算有限责任公司履行职能相关的诉讼案件指定管辖问题的通知》，指定证券交易所所在地的中级人民法院，以及中国证券登记结算有限责任公司及其分支机构所在地的中级人民法院分别管辖以证券交易所、以中国证券登记结算有限责任公司或其分支机构为被告、第三人的相关第一审民事和行政案件。金融法院成立后，涉及证券交易所及全国性证券交易场所的诉讼由金融法院管辖。这些措施保障了涉交易所和证券登记结算机构的诉讼案件管辖和审理的及时性，进而保障了自律管理的有效实施。
2.特定地区、特定机构、特定类型的诉讼纠纷。主要为上海金融法院、北京金融法院、成渝金融法院管辖的诉讼案件。根据最高人民法院关于金融法院案件管辖的规定，金融法院管辖的案件范围主要集中在所在辖区内由中级人民法院受理的证券、期货交易、私募基金等金融民商事纠纷案件，金融机构为债务人的破产纠纷案件，金融民商事纠纷的仲裁司法审查案件，以金融监管机构为被告的第一审金融行政案件，以住所地在辖区内的金融市场基础设施为被告或者第三人与其履行职责相关的第一审金融民商事案件和涉金融行政案件，辖区内基层人民法院作出的第一审金融民商事案件和涉金融行政案件判决、裁定提起的上诉案件等。从上述规定可见，无论是民商事案件还是行政案件，金融法院管辖的这些案件都在本辖区内。将这些案件进行集中，形成专门法院的专属管辖大大提高了法院审理的专业化和案件审理效率。
（三）司法机关和行政执法机构紧密合作，保驾护航资本市场健康发展
多年来，人民法院、人民检察院、公安机关和证监会相互配合、密切合作，采取了大量行之有效的办法和措施，在实施民事赔偿、保护投资者合法权益，惩戒违法犯罪、维护资本市场秩序，保驾资本市场改革创新、护航资本市场平稳运行等方面做了大量工作，有力支持了资本市场的健康发展。
一是颁布了大量司法解释，使涉及资本市场的法律法规可执行、可操作。据不完全统计，涉及资本市场的司法解释多达150余个。这些司法解释既包括民事、行政和刑事，也包括股票、债券、基金和期货衍生品市场；既包括发行上市、交易结算、并购重组、信息披露和公司治理，也包括证券期货交易场所、行业协会等自律管理，还包括投资者、中介机构等相关参与主体；既包括资本市场的日常运行，也包括资本市场的重大改革创新等。
二是司法机关加大了资本市场司法工作力度，提高了工作质量和效率。多年来，最高人民法院和证监会紧密合作，尤其是在多元纠纷化解机制上双方相互支持，共同出台资本市场纠纷调解的相关规定，各地人民法院和各证监局、证监会系统单位共同努力，探索出一条适合我国资本市场实践的诉调对接机制，使资本市场纠纷化解硕果累累。公安部门、检察机关抽调相关力量派驻证监会，提前对接行政执法部门，加强了执法协作。2002年，公安部设立证券犯罪侦查局，派驻证监会，2021年，最高人民检察院驻证监会检察室成立，不断增强了司法机关与行政执法机关的执法合力，提高了司法机关的工作力度和工作质量、工作效率。
三是为资本市场重大改革创新和资本市场基础设施提供司法支持，保障了重大改革顺利落地和自律管理有效实施。最高人民法院于2019年发布《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》，于2020年发布《关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》，于2022年发布《关于为深化新三板改革、设立北京证券交易所提供司法保障的若干意见》。这些专门性、系统性、综合性司法文件的出台，有效保障了资本市场注册制改革顺利进行，统筹推进发行、上市、信息披露、交易、退市等资本市场基础制度改革，保护了投资者合法权益。同时，最高人民法院还出台了《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》《全国法院民商事审判工作会议纪要》《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》等，针对资本市场发展与监管的特殊需要，从司法审判方面提供制度保障。
在资本市场基础设施方面，最高人民法院出台了《关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》《关于中国证券登记结算有限责任公司履行职能相关的诉讼案件指定管辖问题的通知》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会联合发布《关于查询、冻结、扣划证券和证券交易结算资金有关问题的通知》等，充分保障了证券期货交易场所和登记结算机构等资本市场基础设施有效组织市场、管理市场。
二、投资者民事保护体制日渐完善、违法者刑事惩戒力度不断加大
（一）日益全面的民事赔偿制度
2003年，最高人民法院出台了《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，这是资本市场涉及民事赔偿的一部最为重要和系统的司法解释，为确定证券虚假陈述违法行为、实施民事赔偿审判提供了可操作的标准和规范。2022年，最高人民法院发布了《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》，对2003年实施的原司法解释进行修改和完善，与原司法解释相比，扩大了其应用范围。新规定覆盖了信息披露义务人在证券交易场所发行、交易证券过程中实施虚假陈述引发的侵权民事赔偿案件，以及除证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所外，在依法设立的区域性股权市场中发生的虚假陈述行为，取消了原司法解释中关于前置程序的规定，方便了人民群众提起诉讼，保护自身合法权益。新规定的实施使投资者的民事赔偿更加全面。
（二）不断创新的纠纷多元化解机制
多年来，最高人民法院和证监会深入推进多元化纠纷解决机制改革，2016年最高人民法院会同证监会发布了《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》，确立了“示范诉讼+委托调解”的示范判决机制；2018年发布了《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》，推动建立完善证券期货纠纷多元化解机制，法院系统和证券监管系统全面诉调对接、全流程开展诉调对接；2019年发布了《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》，提出了“一站式”建设目标，充分发挥替代性纠纷解决机制和在线纠纷解决机制作用，为广大投资者提供方便快捷、诉非衔接、线上线下联动的多元化纠纷解决方式，形成了联动资源最多、在线调解最全、服务对象最广的一站式多元解纷和诉讼服务体系，不断创新纠纷多元化解机制，为资本市场参与主体化解纠纷提供了多种解决方案。目前，一个能发挥政府监管、司法救济、行业自律及社会调解各自优势的证券期货纠纷化解体系已基本形成。
（三）具有特色的证券集体诉讼
为落实对资本市场违法犯罪行为“零容忍”的工作要求，进一步完善符合中国国情、具有中国特色的证券集体诉讼制度，最高人民法院于2020年发布了《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，对证券代表人诉讼制度适用的具体程序作了细化规定。证券纠纷代表人诉讼制度有力促进了《中华人民共和国证券法》相关规定的落地实施，有利于充分发挥投资者保护机构职能，“默示加入、明示退出机制”大幅降低投资者维权成本，最大限度地维护投资者合法权益，对违法犯罪者形成了极大的威慑。2021年11月，广州市中级人民法院对康美药业证券集体诉讼案作出一审判决，判决被告承担24.59亿元的赔偿责任，就是中国特色的证券集体诉讼制度的最佳实践。
（四）不断完善的刑事责任追究机制
在不断完善投资者民事保护机制、加大民事赔偿力度的同时，司法机关不断努力完善对违法犯罪者的刑事责任追究机制，加大对违法犯罪者的刑事惩戒力度。多年来，司法机关陆续颁布了相关规定。2001年，最高人民检察院、公安部发布《关于经济犯罪案性追诉标准的规定》，明确了欺诈发行、内幕交易、操纵市场等证券、期货犯罪行为的追诉标准和行刑衔接工作要求。2011年，最高人民法院、最高人民检察院会同证监会出台《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，提高了案件办理效率，加大了惩治证券、期货违法犯罪力度。2012年，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，确立了打击相关证券期货违法犯罪行为的司法依据。2014年，国务院、最高人民检察院、最高人民法院先后修订《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，为行政、司法机关之间行刑衔接实践提供了依据。2019年，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理利用未公开信息交易刑事案件适用法律若干问题的解释》，细化了利用未公开信息交易犯罪的构成要件和量罚标准，颁布《关于办理操纵证券、期货市场刑事案件适用法律若干问题的解释》，对刑法操纵市场犯罪的构成要件和量罚标准等作了进一步的细化和明确。
三、从四个方面进一步完善资本市场司法保障制度
（一）进一步将立法、司法改革成果运用到资本市场
一是加强司法解释，强化司法实践。我国资本市场改革创新不断、发展速度较快，新事物、新情况不断涌现，现有的法律很难完全覆盖、完全适应资本市场的发展。加强司法解释、强化司法实践就是要使司法部门更加重视法律在资本市场的运用，通过司法解释使其具体明确、细致、可实践、可操作。
二是巩固立法、司法改革成果，并在资本市场积极推广运用。随着法律的不断颁布实施、不断修订，资本市场的一些改革创新被立法所确认，形成了立法成果，如新证券法对股票发行注册制进行规定；专章制定投资者保护，确定投资者保护机构、先行赔付制度、公开征集制度、纠纷调解制度、支持诉讼制度、代表人诉讼制度等。近年来，司法机关的改革如火如荼，在全面落实司法责任制、健全诉讼制度机制、完善司法组织体系、推进司法为民、推进智慧司法机构和互联网司法建设等方面进行了大量改革，取得了丰硕成果。这些立法和司法改革的成果来之不易，应当加以巩固并积极推广和运用到资本市场。
（二）进一步加大金融审判体制机制改革力度，推广专业化金融审判机构试点
我国的金融审判工作在大方向上应走专业化审判道路。在金融审判体制机制改革上，应更加重视并加大专业化改革力度。在条件成熟的地区应进一步加大改革力度，应在金融市场要素较为齐全、金融基础设施较为完备、金融机构和金融资产较为集聚、金融纠纷较为集中的地方推广专业化金融审判机构试点，设立金融法院、金融法庭等专业化审判机构，加强金融审判的专业力量、完善金融审判的专业队伍，使金融审判在地方的三级审判中形成专业化体系。
（三）进一步加强与行政执法的协作
一是在取消司法审判行政前置程序的情况下，要妥善处理好行政执法和民事审判之间的衔接。最高人民法院发布的新的《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》已经明确取消了原司法解释第六条中关于虚假陈述民事赔偿案件前置程序的要求，意味着虚假陈述民事赔偿案件的受理不再以行政处罚决定为前提，这是一个明显的进步。但客观上会出现两种情况，不但增加了这类案件的审理难度，更需要司法机关和行政执法机构的衔接和协作：其一是由于没有执法机构的立案调查和行政处罚，在案件的审理过程中对案件证据的收集和事实的认定较之前更难，对案件的审理须花费更大的精力和更长的时间，要求审判人员更加专业；其二是在行政执法机构已对虚假陈述立案调查的情况下，如何进一步和行政执法机构衔接变得更加重要。尽管民事审判和行政处罚是司法机关和行政机构独立的行为，但仍然要尽量避免在案件事实和证据的认定、对案件性质等结论上存在较大出入，避免行政处罚和民事赔偿存在明显的不一致。
二是要进一步落实好民事赔偿优先制度。民事赔偿优先是我国法律确认的解决民事责任、行政责任、刑事责任竞合的一项基本原则，即责任主体的财产不足以同时满足民事赔偿与行政罚款或刑事罚金时，优先承担民事赔偿责任。在一些情况下，资本市场违法违规的立案调查和行政处罚在前，涉及民事赔偿的诉讼和判决在后，存在着作为被告人的行政罚款较早被收缴国库，而作为民事被告人无剩余财产支付民事赔偿金的情况，使民事赔偿优先无法真正落实到位。因此，进一步细化民事赔偿优先制度和方案，使其变得可执行、可操作，还需要司法部门和有权机关紧密协作。
（四）进一步发挥投资者保护机构在证券期货纠纷案件审理中的作用
在我国资本市场，中小投资者占比较多。投资者保护机构具有法定性、公益性和专业性的特性，应进一步参与投资者保护的司法活动：
一是设立证据认证机构、试点证据认证工作，赋予证据认证机构资质。由投资者保护机构设立投资者纠纷调解和民事赔偿损失计算等证据认证专门机构，积极试点相关证据认证工作。在条件成熟时，司法机关可给予投资者保护机构证据认证资质，在赋予投资者保护机构证据认证权利的同时，加强对其管理和监督。
二是充分发挥投资者保护机构专家证人的角色和作用。目前，金融法院或金融法庭并未在全国法院系统推行，一些法院审理证券期货纠纷的专业化力量较为有限，实行专家证人制度有利于提高审判效率和质量。投资者保护机构作为证券法规定的法定机构，本身具有较强的专家证人属性，投资者保护机构具有较强的人才优势和公益性机构性质，在司法机关涉及证券期货民事纠纷调解和诉讼活动中，应赋予投资者保护机构专家证人的角色，使其积极参与并充分发挥作用。
三是积极对接落实投资者保护机构代表人诉讼制度。由专门的投资者保护机构实行代表人诉讼制度是新证券法规定的具有中国特色的投资者保护制度。代表人诉讼由投资者保护机构实施，且采取“默示加入、明示退出”原则，这一制度在资本市场投资者保护方面作用巨大，康美药业的代表诉讼案件充分证明了这一点。但是，新证券法颁布实施3年多来，证券期货纠纷的代表人诉讼案件屈指可数，还须加大力度，进一步积极对接落实相关规定。
（作者系中国证券法学研究会副会长，华东政法大学国际金融法律学院教授、博士生导师）
