新发展格局下
推进贸易便利化的现状与对策研究
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□高融昆
□树立系统观念，正确处理好辩证关系：一是处理好贸易安全与便利的关系；二是处理好政府与市场的关系；三是处理好接轨与建轨的关系；四是处理好单项实施与系统集成的关系
□践行正确政绩观，有效发挥政府在推进贸易便利化中的公共治理职能
□对标国际规则，建立健全我国的贸易便利化评价指标体系
□顺应发展趋势，建立完善适应外贸新业态新模式发展的贸易便利化制度规则
□加快数字化转型，持续优化口岸营商环境
□强化国际合作，进一步推动贸易制度协调统一、执法互认
改革开放以来，我国持续推动贸易便利化，为中国对外开放和世界贸易便利化进程作出了重要贡献。2017年，《贸易便利化协定》（下称“协定”）正式生效，这是我国加入WTO后达成的首个多边货物贸易协定。我国以协定落实为契机，进一步优化口岸营商环境，大幅提升贸易便利化水平。
2020年以来，国际经贸环境发生深刻变化。2020年5月，国家作出“立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局”的重大战略决策。在构建“双循环”的大背景下，海关作为“双循环”的交汇枢纽，亟须重新审视我国贸易便利化改革，针对存在的问题及疫情带来的冲击，积极采取应对措施，持续推进贸易便利化进程，以更好服务构建新发展格局。本文基于海关视角，从国际规则、公共治理和技术操作等维度，对我国推进贸易便利化的理念、制度、现状、路径等进行总结思考，进而研究提出相关对策建议。
一、我国推进贸易便利化的主要成就与国际比较
（一）《贸易便利化协定》全球实施进展
协定是我国贸易便利化工作的重要国际规则依据。2017年，WTO的112个成员接受协定，协定正式生效。协定是目前国际上贸易便利化领域最有代表性的多边规制框架。根据WTO最新通报，WTO的164个成员中，有155个提交了协定的核准文件，占比94.5%。根据成员提交的实施承诺书，目前协定的承诺实施比例为73.8%。
我国为100%承诺实施协定的国家之一。在40项贸易便利化措施中，我国列为A类承诺的36项，自2017年2月22日起实施；其余4项作为B类承诺，在2020年2月22日前全部落实到位。
（二）我国推进贸易便利化取得的主要成就
2015年9月，我国成为第16个接受协定的成员国。2016年，我国建立了国务院贸易便利化工作部际联席会议制度，围绕协定实施开展工作。2017年以来，作为优化营商环境的重要组成部分，促进跨境贸易便利化工作受到高度重视并持续推进。2018年10月，国务院印发《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》。此后，国家每年都会就深化贸易便利化改革、优化口岸营商环境作出专题部署。
2018年3月，出入境检验检疫职能划入海关，海关深入贯彻落实党中央、国务院优化营商环境的决策部署，持续优化改善口岸营商环境，对通关流程和手续进行了大力整合精简，连续5年牵头开展跨境贸易便利化专项行动，成为我国贸易便利化水平提升的重要助力。历经多年努力，我国跨境贸易营商环境显著提升，全球排名从2018年的第97位跃升至2020年的第56位。贸易便利化的工作成效主要体现在以下六方面：
一是简单证。进出口环节须验核的监管证件从2018年的86种精简至41种，减少了52.3%。
二是优流程、提时效。完成全国通关一体化改革，推出“提前申报”“两步申报”“两段准入”“多元化税收担保”等改革措施，推进口岸作业各环节无纸化，加强重点口岸通关协调。截至2021年底，全国进口、出口整体通关时间分别为32.97小时和1.23小时，较2017年分别压缩66.14%和89.98%。
三是降成本。清理规范进出口环节经营服务收费，2018年以来全国所有口岸均已公开收费目录清单和收费标准，提升了口岸收费的透明度和可比性。
四是提升口岸信息化水平。国际贸易“单一窗口”实现与25个部门总对总的系统对接和信息共享，服务全国所有口岸和各类区域。
五是统筹推进疫情防控和促外贸稳发展。先后出台了促进外贸稳增长、物流保通保畅、支持跨境电商等外贸新业态健康发展等多项便利化举措，持续优化口岸通关环境，助力激发外贸市场主体活力，推动贸易便利化水平不断提升。
六是共促全球贸易安全与便利。海关积极践行“智慧海关、智能边境、智享联通”合作理念，以“智能化”为依托，以高新技术驱动制度创新，促进国际供应链安全稳定顺畅，推出140多个“三智”先行先试项目。
（三）我国贸易便利化水平的国际比较
WTO在协定生效后，未开发相应的评估工具。无论是定量还是定性方面的研究，国际上对贸易便利化的界定和评估都没有统一的工具和指标。 2021年9月世界银行停止发布营商环境报告前，全球主要有7种贸易便利化评价指标体系。目前，在我国最有影响力的世界银行跨境贸易营商环境评估指标已停止发布，新评估体系下的“国际贸易”指标正在构建中。此外，经济合作与发展组织的贸易便利化指标体系也具有一定影响力。
当前，我国贸易便利化水平取得显著进步，但与国际一流水平相比，仍有较大提升空间。另据经济合作与发展组织评估，在163个经济体中，我国贸易便利化总体排名由2017年的第54名提升至2019年的第44名，但落后于韩国（第3名）、美国（第6名）、日本（第10名）、新加坡（第11名）等。在信息可获得性、单证类手续、自动化手续及边境机构内外部合作等方面指标，与一些国家和地区存在差距。
二、我国推进贸易便利化面临的新形势、新挑战
（一）我国推进贸易便利化的外部环境正在发生深刻变化，平衡贸易安全与便利的难度加大
疫情的全球蔓延引发各国实施禁航禁运、卫生检疫等一系列管制措施，阻碍了货物、人员的自由便利流动，给全球贸易造成较大影响。WTO贸易监测报告显示，疫情发生一年内，成员就已在商品领域实施了384项与疫情相关的贸易措施，其中136项（35%）为限制性措施，最初是为了立即应对疫情而引入，但审查期间已延长，与疫情相关的限制措施涉及贸易金额达到2058亿美元。此外，疫情导致运费大幅波动，2019年至2021年全球集装箱海运价格上涨超5倍，创下集装箱海运发展史的最高纪录。2022年以来，世界集装箱运价指数（WCI）又连续27周下降，截至8月底整体运费跌幅达39%。国际运价波动大大增加了外贸企业的经营风险。
受疫情影响，各国采取的防控措施客观上导致通关手续、时间和成本的大幅提升，影响了全球贸易便利化进程。我国也不例外，以进口冷链食品为例，截至2022年8月，增加了预防性消毒作业等手续，除办理入境货物检验检疫证明外，还须额外办理检疫处理工作记录/结果报告单、新冠病毒核酸检测报告、进口冷链食品出库追溯单等证明文件。整个通关过程，抽中查检的需要3周左右时间。同时，增加了集装箱消杀费用和防护费用等。
贸易安全与便利始终是国际贸易的两大支柱。随着疫情持续蔓延，防控疫情已成国际贸易监管的常态，大大增加了推进贸易便利化的难度。寻求贸易安全与便利的最大平衡，确保疫情防控和贸易便利，正面临严峻考验。
（二）服务构建新发展格局、确保产业链供应链安全稳定，对贸易便利化提出新的更高要求
新发展格局是开放的国内国际双循环，更加注重产业链供应链的安全保障。近年来，国际上围绕优质要素资源的争夺加剧，发达国家积极推动制造业回流，以自身为中心配置区域性产业链。我国正处在产业链跃升的重要阶段，关键技术、核心零部件、高端设备“卡脖子”问题还比较严重。只有深入参与国际循环，才能加速补齐要素、资源、营商环境等方面的短板和不足，让国内大循环有效“转起来”。
外贸连接着国际国内两个市场、两种资源，积极扩大进口对我国构建新发展格局意义重大。在新发展格局下，贸易便利化作为畅通国内国际双循环的“润滑剂”，对稳定产业链供应链、畅通优质国际资源进入国内市场重要通道等方面的作用愈加凸显。
（三）有效推进贸易便利化对更好发挥公共治理职能提出新挑战
受疫情影响，贸易领域一度出现价格机制失灵现象，亟待政府予以干预和调控。例如，国际运力大幅下降、供需失衡，市场上一度出现部分航运垄断巨头坐地起价、乱收费、不遵守合同约定等乱象，导致国际物流成本高企，让广大进出口企业尤其是中小企业雪上加霜。
同时，受疫情影响，国际贸易争端和纠纷频发。中国贸促会报告显示，2020年全球经贸摩擦指数波动上升，进出口限制措施冲突加剧。其中，技术性贸易措施因其更具隐蔽性、难以预测性，不易监督，成为最常见的措施类型。据企业反映，疫情引发各国政策频繁变化，导致大量出口货物在目的地港滞港或退运，贸易纠纷大幅增加。从政府公共治理的视角看，疫情带来的市场失灵、贸易争端和纠纷等问题，对政府更好发挥职能作用提出了更高要求。
（四）我国推进贸易便利化的实践做法尚存个别偏差
一是狭隘理解“贸易便利化”。对贸易便利化的特定内涵、规则体系和技术标准的理解掌握不全面，将贸易便利与速度快、手续少简单等同起来。或采取限制企业申报、缴税或提货时间等不合理措施，机械压缩通关时间；或一味要求简化海关手续，将海关的必要监管与贸易便利化错误地对立起来。二是忽略市场主体感受。从本位主义出发，不尊重法律、不尊重市场主体地位、不尊重企业自主意愿，只顾政府“端菜”而忽视企业“点菜”，重考核指标而忽视企业获得感。三是泛化“贸易便利化”概念。把所有贸易相关政策措施都宽泛笼统地往“贸易便利化”这个“大筐”里装，没有结合国情，没有精准对接国际标准和规则制度。
（五）国际贸易新业态新模式不断涌现，对贸易便利化提出新挑战
近年来，数字贸易、跨境电商、离岸贸易、市场采购、绿色贸易等新兴贸易业态和模式加速发展，成为我国外贸增长新亮点。特别是2020年以来，外贸新业态新模式成为外贸增长的新引擎，尤其是跨境电商飞速发展，进出口贸易额出现了不降反升的迹象，成为稳外贸的重要力量。外贸新业态新模式在仓储、运输、配送、售后服务、体验、支付结算等方面的特点，决定了其对贸易便利化的需求不同于传统贸易。但在实际操作中，监管部门对这些领域大多沿用了传统货物贸易的惯性思维，缺乏针对性的贸易便利化制度安排。
以跨境电商为例，跨境电商的交易特点是以小额消费品的零售进出口为主，批量小、碎片化、频次高，与传统的批量化、集装箱监管方式不同。而现有的贸易便利化安排大都是根据传统的大批量贸易方式而设计的，很多具体措施对于“量少、货值低”这类新型贸易模式并不适用。
此外，我国外贸新业态新模式活力充沛、形态多样，如服务贸易、离岸贸易等，并不直接涉及实体货物。这扩大了主要基于货物贸易的“贸易便利化”内涵和外延，对贸易便利化政策制度供给提出了新课题。
（六）我国尚未建立科学合理的贸易便利化评价指标体系
贸易便利化指标体系是一个有机的整体，能从各个角度反映贸易便利化水平的主要特征和状况。目前国际上还没有统一的评价指标体系，我国主要参照世界银行营商环境报告跨境贸易指标、WTO《贸易便利化协定》来推进贸易便利化。
近年来，世界银行营商环境报告以其广泛的影响力，受到我国高度重视和关注，但其跨境贸易指标存在指标不全面、样本商品过于单一、未区分不同运输方式、缺乏客观量化数据支撑等缺陷。目前，世界银行正在紧密推进全球营商环境新评估体系相关工作，其中“国际贸易”新指标仍处于测试和完善阶段，尚未形成具体标准和测量工具。与世行跨境贸易指标相比，WTO《贸易便利化协定》具有国际法约束力，其指标要求也更为具体，但是缺乏定量研究，只能逐条逐项跟踪对标评议，无法通过定量方法进行有效评估，难以有效监督协定的实施绩效。虽然我国是100%承诺实施协定的国家，但是协定各项措施具体实施到什么程度、达到什么水平，目前并没有一个准确、清晰的衡量指标，也无法开展横向比较。
我国幅员辽阔、各区域开放程度不一，现有对外开放口岸300余个，在推进贸易便利化进程中亟须主动对标国际规则，结合国情，建立一整套科学合理的贸易便利化评价指标体系。
（七）加强边境内外部的协同治理仍有较大提升空间
贸易便利化是一个系统工程，内外部的协调一致是应有之义。一国的贸易便利化水平不仅受到本国管理体制的深刻影响，也有赖于贸易伙伴国的同步与协调。国际贸易具有典型的“木桶效应”，一些国家和地区的壁垒与滞后领域，可能成为影响贸易便利化的“短板”。特别是疫情发生后，世界多边贸易体系受到影响，更需要各国深化内外部的贸易便利化合作，加快经济复苏进程。
当前，我国在边境机构的内外部合作等方面的指标，远低于美国、新加坡等国家，甚至也低于亚太平均水平。一方面，我国口岸综合治理尚不完善。不同程度存在系统不通、数据不畅、环节繁琐、作业无纸化程度偏低等问题。另一方面，国际合作有待深化。我国与传统贸易伙伴国之间，在经贸规则、标准等方面还存在一些分歧；与东盟、“一带一路”沿线国家等新兴伙伴国的合作有待深化拓展；在贸易数据共享与安全保护等重要领域，尚未达成国际共识；边境机构执法互助互认实现程度偏低等。这些协同治理和国际合作中的问题，亟待加快研究，积极寻求破解之道。
三、新发展格局下我国深化贸易便利化改革的对策建议
（一）树立系统观念，正确处理好辩证关系
一是处理好贸易安全与便利的关系。坚决贯彻落实“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的要求，在确保安全的前提下，重点关注限制性措施的必要性和透明度，最大限度消除对贸易便利化的不必要障碍。二是处理好政府与市场的关系。准确定位政企关系，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥好政府的公共治理职能，让放开市场“无形之手”和用好政府“有形之手”二者实现有机结合。三是处理好接轨与建轨的关系。对标国际规则，梳理完善国内法律制度，充分利用国际多边贸易合作平台，确保国内实施执行到位，并积极为国际实施贡献“中国经验”。四是处理好单项实施与系统集成的关系。既要聚焦贸易便利化的重点难点领域加快突破，也要强化协同推进与系统集成，提升推进贸易便利化的整体合力。
（二）践行正确政绩观，有效发挥政府在推进贸易便利化中的公共治理职能
加强市场监管，有效弥补市场价格机制缺陷，维护市场秩序和公平竞争。不断完善创新与服务经济、数字经济、绿色经济、创新经济等新经济形态相适应的市场监管职能。丰富公共服务供给，适时启动WTO争端解决机制、提交特别贸易关注议题，实施贸易救济，助力企业应对国际贸易纠纷和风险。优化口岸管理职能，将必须由政府管理、非必须在口岸实施的事务前推后移，强化“边境前”处置和“边境后”监管。将非必须政府承担的业务充分向市场和社会放权，在整合监管资源、确保核心安全的基础上，实现最大化的贸易便利。
（三）对标国际规则，建立健全我国的贸易便利化评价指标体系
深入研究不同指标体系的利弊。重点关注世界银行全球营商环境新评估体系，该体系“国际贸易”领域的评估内容显著扩展，相关指标具有丰富的理论基础和复杂的方法论，并对标国际规则最佳实践，提出了大量评估基准文件，值得深入研究。要结合我国新发展阶段需要，探索建立符合国情、与国际通行做法对接的评估指标体系，形成常态化、中立性的评价机制。发挥第三方机构、专业人士的作用，定期开展评估并发布结果建议。总结完善我国政策经验和测评工具，积极向国际社会推广应用。
（四）顺应发展趋势，建立完善适应外贸新业态新模式发展的贸易便利化制度规则
在数字贸易、离岸贸易等方面做好相关规则、政策、法律的研究储备。全力支持企业创新发展，建立健全与我国强化科技创新和产业链供应链韧性相关的便利化监管制度，加快解决关键技术、核心零部件、高端设备等在进出口环节的“堵点”“断点”问题，确保产业链供应链安全稳定。量身打造适应新业态新模式发展需要的监管制度，不断培育壮大新的外贸增长点，聚集外贸发展新动能。积极参与外贸新业态新模式的国际规则和标准谈判制定，实现国内制度规则、评价指标与高水平国际经贸规则的进一步接轨衔接。
（五）加快数字化转型，持续优化口岸营商环境
深化国际贸易“单一窗口”建设，推动口岸和国际贸易领域相关业务统一通过国际贸易“单一窗口”办理，切实发挥好在压单证、优流程、提效率、降成本等方面的重要作用。积极借鉴国际上的经验，加快构建海关智慧物流监管体系。推进口岸信息基础设施建设升级，以贯通执法部门信息系统为基础，建立涵盖口岸所有主体的跨境贸易大数据平台。应用大数据的理念、制度和方法，推动口岸治理全面实现数字化转型，有效提升口岸流程的整体透明度和智能化水平，持续营造稳定、公平、透明、可预期的口岸营商环境。
（六）强化国际合作，进一步推动贸易制度协调统一、执法互认
加强贸易便利化协定实施的国际协调与合作，在推进原产地规则、转移定价等传统领域合作基础上，深化和拓展AEO企业认证、非关税壁垒、技术标准、公共卫生安全、基础设施建设、数据交换共享等领域的国际合作。充分考虑《贸易便利化协定》与RCEP、CPTPP等区域贸易协定的互动关系，对更高标准的国际经贸规则加大压力测试。加强“一带一路”通关协作，推动口岸基础设施互联互通，创新跨境合作模式。以“智慧海关、智能边境、智享联通”的“三智”建设，引领贸易安全和通关便利化合作，深化对“三智”理念的推介，提升我国在全球治理中的制度性话语权。
（作者系上海海关党委书记、关长）
