加快跨境基础设施建设 助推共建“一带一路”
□吴亚平
□跨境基础设施互联互通是打造现代化基础设施体系的重要组成部分，把我国与周边国家的跨境基础设施互联互通作为“一带一路”建设重点领域，有利于促进基础设施领域补短板、强弱项，促进国内、国际市场和要素联通互动，推动构建新发展格局。
□要充分发挥既有双边合作平台机制的重要作用，积极争取与周边国家成立高层次的跨境基础设施互联互通协调协同机制，加强跨境相关基础设施发展规划计划的衔接和协调，联合制定跨境基础设施互联互通规划以及相关技术、标准规范和双边政府的重大支持性政策。
□跨境基础设施项目投融资落地既要综合考虑项目建设的必要性和可行性，特别是项目的合规性、收益性和风险性等多方面因素，又要考虑项目潜在投资主体的专业能力和投融资能力，此外还要有效调动作为重要参与方银行等金融机构的积极性。
促进我国与周边国家的跨境基础设施互联互通和共建共享，应当作为“一带一路”基础设施互联互通的重点领域。跨境基础设施互联互通是打造现代化基础设施体系的重要组成部分，有助于推动我国沿边省份特别是其边境地区，成为类似沿海发达省份的开放前沿地区，加快构建我国全方位对外开放发展格局。
加快推进跨境基础设施互联互通，要坚持共商共建共享原则，加强组织保障，要与周边国家建立国家层面和边境地区省级政府层面的跨境基础设施互联互通联合工作机制，共同制定相关基础设施规划、标准和政策。在跨境基础设施项目层面，要按照“企业主体、市场导向、商业原则、国际惯例”的原则，务实开展项目投融资合作，协同推进项目投融资模式创新，协调推进项目可行性研究论证工作和相关资源要素配置工作。
一、加快推进跨境基础设施互联互通的重大意义
基础设施是经济社会发展的重要支撑，也是人民群众生活的基础条件。高质量的现代化基础设施建设和互联互通有助于扩大有效投资需求并带动相关地区经济社会发展。设施联通是“一带一路”建设的五大合作重点之一，其中基础设施互联互通更是“一带一路”建设的优先领域。我国与周边国家的跨境铁路、公路、水运、能源电力等基础设施互联互通建设相对滞后，短板和瓶颈制约效应比较突出，制约了沿边省份尤其是边境接壤地区经济社会发展。我国很多边境接壤地区之所以成为相对偏远、相对封闭落后的内陆地区，除了与沿海发达地区地理位置相距较远、交通物流不便，以及信息相对闭塞等客观原因外，很大程度上在于受到与周边国家基础设施互联互通的制约，影响了这些地区人流、物流、信息特别是相关重要资源和要素的可获得性及其成本。值得注意的是，除了大量沿边地区和内陆地区，有的沿海地区也因为与周边国家缺乏高质量的基础设施互联互通，导致两者的地理位置虽然相距不远，但是时间和空间的实际距离却相隔很远。
跨境基础设施互联互通是打造现代化基础设施体系的重要组成部分，把我国与周边国家的跨境基础设施互联互通作为“一带一路”建设重点领域，加快推进相关基础设施互联互通项目建设，形成高效便捷、安全可靠、覆盖国际国内的现代化跨境基础设施体系，有利于促进基础设施领域补短板、强弱项，支撑带动边境接壤地区经济社会发展，有利于畅通“双循环”，促进国内、国际市场和要素联通互动，推动构建新发展格局。
实际上，一个地区相对于其他地区的时空距离是相对的，从面向周边国家开放发展的角度看，如果有了便捷高效、安全可靠的基础设施体系作为支撑，沿边省份特别是边境接壤地区将在一定程度上改变偏远封闭的面貌。因而，加快跨境基础设施互联互通有助于把相对偏远封闭的沿边地区及相关内陆地区，推向成为类似沿海发达地区的全方位开放发展的前沿地区；有利于推动沿边和内陆建设开放型经济发展高地，助推构建我国全方位对外开放发展新格局；有利于充分发挥我国产业体系健全完善的优势，进一步挖掘我国与周边国家产业合作互补的潜力，加强我国与周边国家的贸易和经济合作关系；有利于促进我国与周边国家的资源要素双向流动与优化开发利用，推进我国与周边国家乃至整个区域经济建立更紧密的贸易和经济合作关系。
二、明确跨境基础设施互联互通建设重点领域
按照构建互联互通、面向全球的现代化基础设施体系的要求，以新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴和孟中印缅等“一带一路”六大国际经济合作走廊为主体，统筹存量和增量、传统和新型基础设施建设，积极推进与周边国家在能源电力、铁路、公路、水运、油气管道、信息等领域的基础设施互联互通和共建共享。
为加快建设高效便捷、安全可靠的高质量现代化跨境基础设施体系，现阶段跨境基础设施投资重点领域应包括以下五个方面：第一，加快构建跨境能源电力体系，加快推进跨境石油天然气管道建设，因地制宜推进太阳能和风能等新能源建设，协同推进跨境发电厂与输电通道建设；第二，积极推进跨境铁路、公路等缺失路段、瓶颈路段建设和升级改造，推进港口和水运（海运）通道建设，进一步加强边境省份民用机场建设，打通跨境综合交通基础设施互联互通的“最后一公里”；第三，加强国际河流水资源保护和国际河流流域综合治理，协调上下游国家特别是边境地区水资源供应，有序开发利用水资源，协同协作实施水环境保护治理重大工程；第四，加快口岸基础设施建设，提高口岸基础设施综合服务能力，提高通关和检验检疫服务效率，促进人流物流便利化，研究探索共建共享口岸基础设施的新机制；第五，稳步推进跨境光缆、洲际海底光缆和卫星信息通道建设，推进信息基础设施互联互通，推动构建泛在、高效的跨境信息基础设施体系。值得注意的是，推进跨境基础设施互联互通的重点领域，不应仅限于我国与周边国家，还应当进一步拓展到“一带一路”沿线国家之间的跨境基础设施互联互通，从而助推区域性基础设施互联互通。
三、建立健全跨境基础设施互联互通工作机制
在国家层面要充分发挥既有双边合作平台机制的重要作用，积极争取与周边国家成立高层次的跨境基础设施互联互通协调协同机制，加强跨境相关基础设施发展规划计划的衔接和协调，联合制定跨境基础设施互联互通规划以及相关技术、标准规范和双边政府的重大支持性政策。
在此基础上，进一步建立健全跨境基础设施互联互通工作的执行机制，建议推动我国与周边国家的边境地区共同成立次国家级（省级政府）的联合工作组，共同研究谋划相关跨境基础设施互联互通项目，建立跨境重大基础设施互联互通项目库。与此同时，联合开展重大跨境互联互通项目的可行性研究论证，研究制定重大项目投融资模式，明确中外投资责任主体及其投资分工与合作机制，统一重大项目的投资建设进度计划，促进重大项目同步、协调、协同建设。
四、促进跨境基础设施互联互通项目投资的建议
跨境基础设施项目影响范围大，且涉及双边国家的相关政策法规和行业领域技术标准的适用性问题。促进跨境基础设施项目投融资落地既要综合考虑项目建设的必要性和可行性，特别是项目的合规性、收益性和风险性等多方面因素，又要考虑项目潜在投资主体的专业能力和投融资能力，此外还要有效调动作为重要参与方银行等金融机构的积极性。
（一）充分发挥银行等金融机构的积极性
国内开发性政策性金融机构要在支持跨境基础设施互联互通和共建共享方面，有更大的担当和作为。国家开发银行和中国进出口银行要与国内其他商业银行建立健全协调协同机制，优势互补、形成合力，积极与周边国家相关银行开展银团贷款或联合融资；要主动加强与亚洲基础设施投资银行、世界银行、亚洲开发银行、新发展银行以及其他区域性多边金融机构等国际金融组织的合作，为跨境基础设施互联互通项目提供投资建设资金、融资担保等全方位投融资服务。鼓励支持国内银行等金融机构会同其他国际金融组织积极运用跨境基础设施项目相关收费权、特许经营收益权、砂石开采权、海域使用权等开展“项目融资”，有效降低对项目投资主体的信用依赖。
建议国家开发银行和中国进出口银行借鉴世界银行和亚洲开发银行等国际开发性金融组织的做法，以技术援助赠款方式，资助沿边地区省级政府的投资主管部门，与周边国家边境地区政府共同开展跨境基础设施互联互通规划、重大项目谋划和可行性研究论证等工作；研究提出拟建重大项目，确定重大项目建设方案包括建设地址（线路）、建设规模、主要建设内容、建设标准等主要事项，特别是要积极创新项目商业模式，研究制定具有可操作性的项目投融资方案，以及项目建设和运营所需的双边政府和边境地区政府的保障措施和支持性政策。
（二）规范运用政府和社会资本合作模式
为进一步推进跨境基础设施项目的同步协调建设实施，有效防范中外跨境基础设施项目经常存在的建设进度、建设标准不一致等问题，建议边境地区政府的有关部门可积极探索与周边国家相邻地区联合引入PPP模式，共同开展跨境基础设施互联互通特许经营/PPP项目。该PPP项目要引入市场竞争机制，通过国际公开招标采购方式遴选具备较强专业能力和投融资能力的社会资本方，并联合授权中标的社会资本方承担该项目的投资建设和运营工作。
促进跨境基础设施项目投融资主体多元化，支持引导国内基础设施投资运营企业、大型工程承包商等产业资本与社保、保险、主权财富基金以及商业性基础设施投资基金等金融资本组成联合体，共同参与相关跨境基础设施PPP项目的投资建设和运营管理。为进一步激发调动社会投资者的积极性，鼓励国内基础设施投资运营企业、大型工程承包商等产业资本，提出运用PPP模式实施跨境基础设施项目的建议。
（三）鼓励大型工程承包商投资跨境基础设施
从国际经验看，大型工程承包商不仅是基础设施领域重要的工程建设者，而且是基础设施领域重要的投资运营商，投资运营基础设施项目也是大型工程承包商在城镇化中后期发展阶段，拓展业务空间、实现战略性转型的重要路径。要支持引导国内的大型基础设施工程承包商积极开展基础设施投资、运营业务，鼓励大型工程承包商通过PPP模式乃至自主对外投资模式（即企业自主投资、自主决策、自担风险），投资参与跨境基础设施项目以及“一带一路”沿线国家的铁路、公路、机场、水运、水利、能源电力等重大基础设施项目。鼓励基础设施工程承包商积极加强与基础设施运营商以及银行、产业投资基金等金融资本的合作，发挥各自优势，形成合力，提高基础设施建设的专业能力、投融资能力和市场竞争力。
大型基础设施工程承包商要以参与跨境基础设施和“一带一路”沿线国家基础设施项目的投资建设和运营为契机，积极培养引进对外直接投资人才，着力加强基础设施项目的运营管理能力，提高基础设施项目全生命周期风险防控能力，逐步实现从基础设施工程承包商适度向基础设施投资运营商的战略性转型。
（作者系中国宏观经济研究院投资研究所研究员、博士生导师）
