加快高水平对外开放 推进自贸试验区与自由贸易区协调对接

□ 高融昆

一、新时代我国对外开放取得的重大成就，以及党的二十大对高水平开放提出的新要求

1.新时代我国对外开放事业取得的非凡成就

开放是当代中国的鲜明标识。从党的十八大报告提出“全面提高开放型经济水平”，到党的十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”，再到党的二十大报告提出“推进高水平对外开放”，十年来我国坚持扩大开放不动摇，取得了举世瞩目的辉煌成就。海关人作为参与者、建设者和亲历者，见证了我国对外开放事业取得的非凡成就。

对外开放实现了从商品和要素流动型开放向制度型开放的历史性转变。新一轮开放从中国（上海）自由贸易试验区起步。目前，21个自贸试验区、167个海关特殊监管区域成为全方位开放的“排头兵”和“领头雁”，海南自由贸易港正在加快建设。我国基本建成与国际接轨的制度框架。

打造了市场化、法治化、国际化的开放环境。持续优化跨境贸易营商环境，2018年口岸管理体制实现革命性变革，关检全面深度融合，整体通关时间压缩一半以上。有力推动了货物贸易从2012年的24.4万亿元增长到2022年的42.1万亿元，外贸企业数增长80%，全球货物贸易第一大国的地位持续巩固。中国成为140多个国家和地区的主要贸易伙伴。

形成了更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局。区域开放布局不断优化，长三角高质量一体化发展、浦东引领区建设等国家战略不断推进。共建“一带一路”倡议提出十年来，推动共建“一带一路”国家和地区的100多种优质农食产品实现对华贸易。与48个国家和地区实现AEO（经认证的经营者）互认。构建面向全球的高标准自由贸易区网络，与26个国家和地区签署了19个自贸协定，重点推动RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）实施。打造一批高水平开放平台，成功举办五届中国国际进口博览会，让世界分享中国发展机遇。

2.新时代新征程上“高水平对外开放”的新内涵

“高水平对外开放”的内涵十分丰富，其中一大内涵是强调“制度型开放”。党的二十大报告提出，“推进高水平对外开放”“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。“制度型开放”强调的是促进更深层次改革的开放，是服务构建新发展格局的开放。要求以对内的制度改革带动对外的制度开放，以对外的制度开放倒逼国内制度创新，即：对内要破除制度约束；对外要加强国际规则协调、争取主导权。

3.推进高水平对外开放，要求海关在推进自贸试验区与自由贸易区两大战略协调对接上实现新作为

从商品和要素流动型开放到制度型开放转变，强调不断对标国际通行规则，加大制度创新和开放压力测试，并努力推动中国管理、中国标准等“走出去”，促进市场联通和要素流动。而自贸试验区与自由贸易区，正是两大重要平台和抓手。

自由贸易区也称“大自贸”。它是我国与其他国家和地区通过签署自由贸易协定，形成的跨越关境的、双边或多边贸易自由化区域，是我国延伸出去的对外经贸网络。目前，我国与26个国家和地区签署了19个自贸协定，与自贸伙伴的贸易额占外贸总额的35%左右。

自贸试验区也称“小自贸”。它是在我国境内设立的、实施特殊政策制度的特定区域。目前我国有21个自贸试验区及海南自由贸易港，形成了覆盖东西南北中的试点格局。

设立自贸试验区的初心，就是在“小自贸”这个“试验田”，率先建立同国际经贸规则相衔接的制度框架，为我国参与新一轮“大自贸”谈判进行准备，以开放促改革。换言之，设立“小自贸”的战略意图，就是通过先行先试，为不断扩大的高标准“大自贸”网络提供压力测试和风险释放平台。

党的二十大报告提出，“实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。海关处在国内国际双循环的交汇枢纽，与自贸试验区、自由贸易区两大战略的落地密切相关。新时代新征程上，国际经贸规则新一轮重构加速，海关如何适应国内外新形势新要求，推动自贸试验区提升战略加快实施，以更高水平的开放为“大自贸”谈判积累经验，实现自贸试验区与自由贸易区两大战略的协调对接，是海关面临的重要任务。

二、自贸试验区与自由贸易区对接的时代要求：以上海为例

上海引领中国开放风气之先，走在我国开放的最前沿。特别是1990年浦东开发开放，上海再次成为全国改革开放的排头兵、先行者。

1.设立上海自贸试验区的历史背景与成就

设立上海自贸试验区，有着深刻的国际国内背景。2009年以来，美国奥巴马政府提出“重返亚太战略”，在经贸领域联合欧盟、日本，试图在WTO之外另起炉灶，建立新的一套高标准的全球贸易和投资规则。在这样的国际背景下，叠加我国自身改革需要，国家决定设立中国（上海）自由贸易试验区，意在对新的国际经贸规则和标准进行试验，让局部的自贸试验区成为对接国际的窗口，适时将其中的某些规则、标准复制推广到全国，从而为双边、多边、区域合作与经贸谈判积累经验。2013年9月，依托上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域，中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立，自此拉开了新一轮对外开放的序幕。

上海自贸试验区先后实施了三版总体方案，并于2019年增设临港新片区，试验层次不断提高、领域逐渐拓展、力度持续加大。10年来，上海自贸试验区在贸易投资自由化便利化、政府职能转变、金融开放创新、加强事中事后监管等领域先行先试，形成了一批重要制度创新成果，为全国贡献了“上海经验”。截至2022年，上海自贸试验区已有300多项制度创新成果向全国或特定区域复制推广。10年来，上海自贸试验区承担历史责任、服务国家战略的“进阶”历程可分为四个阶段：

“上海自贸试验区1.0版”：制度框架基本建立。2013年7月，国务院通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。上海自贸试验区聚焦投资管理、贸易监管、金融开放、事中事后监管四大改革领域，催生出至少21项可复制、可推广的“好收成”，自贸试验区制度框架由此基本构建。

“上海自贸试验区2.0版”：改革创新力度进一步加大。2015年4月，国务院印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，上海自贸试验区扩区。2.0版方案实施后，上海自贸试验区投资管理制度，由正面清单和审批管理转向负面清单和备案管理；贸易管理制度，逐步实现一线放开、二线管住、区内不干预的国际公认标准规范；金融管理制度，推动人民币国际化、利率市场化、外汇管理体制改革；综合监管执法制度框架，从事前审批和主体监管转向事中事后监管和功能监管。一系列创新，缩小了我国现行制度与国际通行规则的差距，为我国加入更高标准的投资、贸易协定打下基础。

“上海自贸试验区3.0版”：服务“一带一路”建设。2017年3月，国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》。3.0版方案首次提出了“改革系统集成”的概念，并要求上海自贸试验区对标最高国际标准，建设综合改革试验区、风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区，以及服务“一带一路”建设，推动市场主体走出去的桥头堡。“三区一堡”由此翻开了上海自贸试验区建设的新篇章。

“上海自贸试验区4.0版”：设立临港新片区。2019年8月，国务院批复同意设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区。上海自贸试验区进入4.0时代，增设临港新片区119.5平方公里，面积和原来的自贸试验区基本相当。临港新片区承担着更重要的对外开放使命，旨在打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。其中，洋山特殊综合保税区是落实国家对临港新片区提出的“五个重要”指示精神，对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区，实施国家战略的重要空间载体和政策载体，海关创新实践以“一线径予放行、二线单侧申报、区内不设海关账册”为核心的全新进出境制度环境，是我国目前开放程度最高、改革力度最大的海关特殊监管区域。

2.实施自贸试验区提升战略面临的挑战

进入新时代，国内外形势发生深刻变化，我国加快实施自贸试验区提升战略迈入深水区，自贸试验区建设面临挑战，以上海为例：一是开放水平亟待提升；二是创新活力亟待加强；三是营商环境亟待优化；四是“卡脖子”问题亟待解决；五是辐射带动效应亟待加强。

当今世界正处于百年未有之大变局，我国坚定不移推进高水平对外开放，还面临全球技术变革、国际治理体系变化、大国战略博弈等诸多因素影响。在国际经贸领域，自贸战略推进面临新形势新挑战：一是全球化进程受阻，国际经贸格局和经济增长态势深刻演变；二是国际经贸规则加速重构；三是大国竞争和技术变革重塑产业链供应链，安全问题更加凸显；四是数字化、绿色化成为国际经贸新趋势。

三、推进自贸试验区与自由贸易区两大战略协调对接

今年是我国首个自贸试验区——中国（上海）自由贸易试验区成立十周年，也是共建“一带一路”倡议提出十周年。自贸试验区向何处去？如何与高标准自由贸易区网络对接？要坚定不移推进高水平制度型开放，从“对接国际规则、对标营商环境、助力产业开放、支持业态创新、强化辐射带动”五方面入手，破除阻滞经济循环的堵点卡点，突破制度型开放的难点，推动形成更高水平开放型经济新体制。要推动自贸试验区和自由贸易区两大战略的协调对接，实现开放高地与开放网络的衔接贯通，进而实现自贸战略“扩围、提质、增效”，为我国深度参与全球经贸治理提供试验载体和“中国方案”。

1.对接国际规则，在自贸试验区加快先行先试和压力测试

率先构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度框架、管理体系和开放模式，为扩大自由贸易区网络提供实践探索。

一是高质量实施RCEP，全面落实规则条款。2022年是RCEP实施元年，实施效应已初步显现，要及时开展总结评估。对RCEP涉及我国的701项约束性义务（其中174项涉及海关，占四分之一），针对国内还存在差异性的政策制度和具体操作，要及时调整优化。对标170项非强制性鼓励类义务，如：快运货物及易腐货物6小时放行，植物检疫措施等效性，合格评定结果互认等，要作为优化提升方向，加快相关规则先行先试。前期，我们通过调研了解到，企业对于“提升信息化水平”“加大宣贯力度”“促进国际间标准衔接统一”等有较大需求。下一步，要继续推动RCEP高质量实施，协同完善一站式公共服务平台，加强政策宣介，指导企业用好用足优惠原产地、海关程序和贸易便利化、电子商务等条款。

二是率先对标CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》），加大压力测试。CPTPP由日本主导、涵盖11个成员国，于2018年12月30日生效。CPTPP开放标准高、覆盖范围广、边境后议题多，广泛涵盖国有企业、数字经济、知识产权保护、环境与劳工权利、市场准入等核心议题，是具有世界影响力、能够引领未来国际经贸规则创新变革的高标准自贸协定。我国已于2021年提交了加入CPTPP的申请。

CPTPP有10余条规则条款与海关工作密切相关。如：对标关税减让规则，CPTPP“零关税”覆盖率达99%，开放程度高于RCEP（约90%）。2023年7月1日起，我国对62项信息技术产品的最惠国税率实施第八步降税，关税总水平将从7.4%降至7.3%。但对标CPTPP，我国还需加大关税减让力度，大幅增加“零关税”商品比重。对标贸易便利化规则，探索实施税费争议付款放行制度；实行更加高效便捷的进口商品预裁定制度；对化妆品、食品用途的药食同源商品等部分商品，试行取消或简化进口许可程序。对标原产地规则，探索实施原产地完全累积规则；实施原产地证书/自主声明微小瑕疵容缺机制，允许企业补正和货物担保放行。对标知识产权保护规则，探索扩大“地理标志”等海关保护范围，简化权利人义务和办理手续，减少权利人知识产权成本。对标技贸易措施规则，加强国内外技贸措施、技术标准对接合作，扩大卫生和植物卫生检疫结果采信范围。对于这些新规则要深入研究，并在自贸试验区加快先行先试和压力测试。

三是率先实施高标准数字贸易规则。在安全可控前提下，促进数据跨境流动便利化。拓展国际贸易“单一窗口”数据联通。对标DEPA（《数字经济伙伴关系协定》）等新规则，促进国内规制改革。DEPA由新加坡、智利、新西兰3国率先签署，对国际数字经济活动和交流作出了比较全面和前瞻性的规则安排，代表全球数字经贸规则的最新发展。我国已于2021年正式申请加入DEPA。对标DEPA，要在货物报关等领域，加快探索数字身份认证及互认、电子单证同等法律效力等新规则。

四是统筹处理好开放与安全的关系。安全是开放的底线，也是行稳致远的底盘，要提升开放监管能力，在高水平开放中更好维护国家安全。坚持国家总体安全观，引入“沙盒监管”等新理念与模式，将自贸试验区作为高标准经贸规则的安全测试区，建设各领域风险场景，在确保不发生重大、系统性风险的前提下，实施包容审慎监管。建立健全改革创新试错容错机制，完善跨部门、跨区域风险防范和处置机制，筑牢高水平开放的安全底线。

2.对标世行改革，在自贸试验区打造一流营商环境

以迎接世行评估体系改革为契机，主动做好应对，在自贸试验区加快打造一流营商环境，为扩大高标准自由贸易区网络提供良好环境支撑。

一是加强创新政策措施的研究储备。重点对标世行BEE（宜商环境）项目关于服务贸易、数字贸易、环境可持续贸易等评估新议题，系统研究相关规则和实践范例，做好应对准备。

二是构建更加透明、稳定和可预期的跨境贸易营商环境。聚焦市场经营主体生产经营的难点、外贸产业链供应链的断点、内外贸转换融通的堵点，在自贸试验区进一步深化跨境贸易便利化改革，打造更开放、更便利的监管模式。

三是全链条发力提升跨境贸易便利化水平。深化改革融合和系统集成，强化跨部门协同，提升综合治理水平。进一步巩固进出口时间、成本的压缩成果，全面优化技贸措施、风险管理等监管框架。在自贸试验区率先拓展“单一窗口”功能，将“单一窗口”应用拓展至国际贸易全流程、全环节。

3.助力产业开放，提升我国在高标准自由贸易区网络价值链中的地位

不断丰富制度创新供给，支持自贸试验区加快发展战略性新兴产业集群，提升高端产业能级，在高标准自由贸易区网络中，推动构建互利共赢的产业链供应链合作体系。

一是探索实施“主分区”模式。“主分区”模式源自美国，在对外贸易区“主区”之外，单独划出若干“分区”。符合一定条件的企业可以申请设立分区，享受主区的政策优惠，从事在主区无法进行的加工、制造等业务，并可灵活准入退出，从而突破地理局限性，促进产业分工协作。

二是实施“一企一策”。针对生物医药、集成电路、航天航空、新能源汽车等不同产业的发展需求，打造监管服务方案，强化精准施策。

三是探索具有国际竞争力的税收制度与政策。围绕战略性新兴产业，对加工增值达到一定程度的高附加值商品，给予内销关税优惠，吸引高端产业聚集。优化增值税一般纳税人资格试点政策，拓展选择性征收税款范围。优化企业和个人所得税优惠政策，进一步吸引全球人才和创新要素集聚。

4.支持新型业态发展，依托自贸试验区主动引领国际经贸新规则

聚焦离岸贸易、服务贸易、数字经济等新领域新议题，在自贸试验区先行探索国际贸易新业态新模式的治理规则，形成系统性制度成果，努力成为国际经贸规则领跑者。

一是推动离岸贸易等新型国际贸易加快发展。一方面，需要高度开放完善的配套制度支撑，如：优化离岸贸易外汇支付体系，推进无报关单资金收付便利化；统筹优化离岸贸易账户体系，提高资本、金融项目的交易自由度。另一方面，离不开总部经济的支撑。上海是总部经济集聚地，截至2022年已有跨国公司地区总部891家。为适应跨国公司地区总部发展需求，上海海关近期推出了促进总部企业高质量发展十项措施，包括：提供“一站式”通关服务；探索实施“以总部为单元”的一体化保税监管模式；强化属地纳税人管理，建立总部经济集团“双特”价格台账，统一归口办理特许权使用费、特殊经济关系补税等相关业务。

二是提升服务贸易开放程度和便利化水平。在推动货物贸易优化升级的同时，要促进服务贸易创新发展。在自贸试验区加快探索建立与服务贸易发展相适应的海关监管服务模式，支持保税维修、融资租赁、保税船供等服务贸易加快发展。在国际贸易“单一窗口”增加跨境服务贸易模块，完善与服务贸易相关的外汇结算、出口退税、业务备案等功能。

三是顺应数字化趋势，提升数字治理水平。强化大数据、人工智能、区块链、5G等技术在自贸试验区治理中的应用。依托跨境贸易大数据平台，在自贸试验区先行探索海关监管数字化转型，加快建设“智慧海关”。深化跨境电商监管改革，推动我国在跨境电商领域由先发优势向制度规则优势转变。

5.强化辐射带动，提升自贸试验区的对外开放门户枢纽功能

立足区位优势，加强集成创新，依托自贸试验区的开放门户，促进各类要素资源在高标准自由贸易区网络中自由流动、高效配置。

一是推动长三角自贸试验区联动发展。依托长三角自贸试验区联盟，深化长三角海关一体化监管模式创新，推动长三角自贸试验区在联合执法、信用信息共享、失信联合惩戒、检验检测结果互认互通等领域开展全面协作。

二是助力自贸试验区打造成为服务“一带一路”建设的“桥头堡”。以自贸试验区为载体，加强与共建“一带一路”国家和地区的制度和规则对接，促进贸易投资自由化便利化。在区内搭建进口商品常年展示国家馆等商贸平台。在区内建立“一带一路”综合性经贸投资促进服务平台，构建企业“走出去”发展壮大的重要跳板。

三是加强自贸试验区与贸易开放平台联动发展。推动自贸试验区与中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会、中国国际服务贸易交易会、中国国际消费品博览会、中国国际投资贸易洽谈会等开放平台联动，推动会展与贸易、展品与商品、工厂与商场、线上与线下深度融合，更好发挥国际采购、投资促进、人文交流、开放合作等功能。

（作者系上海海关党委书记、关长）

□对接国际规则，在自贸试验区加快先行先试和压力测试：高质量实施RCEP，全面落实规则条款；率先对标CPTPP，加大压力测试；率先实施高标准数字贸易规则；统筹处理好开放与安全的关系

□对标世行改革，在自贸试验区打造一流营商环境：加强创新政策措施的研究储备；构建更加透明、稳定和可预期的跨境贸易营商环境；全链条发力提升跨境贸易便利化水平

□助力产业开放，提升我国在高标准自由贸易区网络价值链中的地位：探索实施“主分区”模式；实施“一企一策”；探索具有国际竞争力的税收制度与政策

□支持新型业态发展，依托自贸试验区主动引领国际经贸新规则：推动离岸贸易等新型国际贸易加快发展；提升服务贸易开放程度和便利化水平；顺应数字化趋势，提升数字治理水平

□强化辐射带动，提升自贸试验区的对外开放门户枢纽功能：推动长三角自贸试验区联动发展；助力自贸试验区打造成为服务“一带一路”建设的“桥头堡”；加强自贸试验区与贸易开放平台联动发展