完善监管制度 推进金融强国建设

□ 杨成长 龚 芳 方思元

□近年来，我国持续完善金融监管体系，不断提升金融监管的前瞻性、全面性、及时性和有效性，在推动金融业有序创新的同时坚守住了不发生系统性重大风险的底线

□随着经济进入新常态，我国需求侧与供给侧结构均发生重大变化，金融在加大服务实体经济的同时，也出现了金融供给难以匹配实体需求、市场经营主体融资行为权责不一致等问题，在一定程度上影响我国经济持续稳定运行

□金融强国建设要处理好金融监管、债务机制、金融创新与风险防范之间的关系，要从健全金融监管制度出发，理顺债务形成机制和权责关系，要在市场化法治化的轨道上推进金融创新，要改变过去单点突破式的风险应对举措，加快构建防范化解金融风险的长效稳定机制，以监管制度及风险管理机制的完善为金融强国建设提供根本保障

中央金融工作会议强调，要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险。切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动。

近年来，我国持续完善金融监管体系，不断提升金融监管的前瞻性、全面性、及时性和有效性，在推动金融业有序创新的同时坚守住了不发生系统性重大风险的底线。党的十八大以来，随着经济进入新常态，我国需求侧与供给侧结构均发生重大变化，金融在加大服务实体经济的同时，也出现了金融供给难以匹配实体需求、市场经营主体融资行为权责不一致等问题，金融风险在局部领域日益积累，以地方政府债务风险、房地产风险以及中小金融机构风险为代表的金融风险在一定程度上影响我国经济持续稳定运行。完善金融监管，有效防范化解金融风险。金融强国建设要处理好金融监管、债务权责机制、金融创新与风险防范之间的关系，从健全金融监管制度体系出发，理顺债务形成机制和权责关系，找准金融风险的成因，在市场化法治化的轨道上推进金融创新，构建防范化解金融风险的长效机制。

一、以完善监管制度为基础构建风险化解的长效机制

（一）近年来，随着我国产业结构转型升级和经济增速换挡，金融风险呈现三大新特征

一是金融风险集中表现为债务风险。过去三年受内外部复杂因素影响，实体经济部门宏观杠杆率水平抬升，2023年三季度末达到286.6%的峰值，其中房地产及地方政府债务风险突出。2022年末地方政府债务率为125.3%，截至2023年10月末，房地产行业违约发行人数量已达43家，债券违约余额达2526亿元。

二是金融风险的历史性、累积性和长期性特征突出。我国地方政府债务问题起源于金融危机后，基建融资需求快速扩张，地方政府通过城投平台大量融资，并通过类影子银行扩张融资渠道，违规融资问题日益积累。2018年基建投资退潮后，地方政府融资平台的隐性债务问题未得到有效解决，加上过去三年地方政府采取一系列政策对冲经济下行压力，隐性债务再度上行。房地产企业债务问题是在行业发展长周期繁荣背景下，部分房地产企业长期“高杠杆、高负债、高周转”经营，资产负债规模快速扩张，债务可持续性降低，风险日益累积所形成的。随着房地产市场供求关系出现重大变化，部分房企债务风险显性化并快速向行业扩散。中小金融机构风险是我国中小银行快速发展过程中，大量中小银行异地扩张并通过同业业务“冲规模”，导致同业链条拉长、流动性风险提升，进而引发局部区域风险事件。

三是金融风险的复杂关联度进一步提升。近年来金融业态的复杂化使得金融风险在债券市场、股票市场、商品市场及外汇市场之间交叉传导，金融风险呈现出从单点爆发到多点分散爆发的趋势。在双向开放及互联互通趋势下，境内外金融市场之间的关联度提升，风险传染范围进一步扩大，金融风险防范及处置难度也明显提升。

（二）完善金融监管，防范化解金融风险是推进金融强国建设的重要保障

党的十八大以来，围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革，我国加快推进金融监管体系改革，取得一系列突出成就。近年来，随着我国经济进入新常态，全球极端风险事件频发，金融监管、债务管理及风险防范都还面临一些新挑战。

在金融监管上，过去我国以机构监管为主的金融监管体系容易导致在金融业务交叉环节出现监管空白。2018年我国全面推进金融监管机构改革和资管业务统一监管，有效提升了金融监管的协调性和有效性。在债务管理上，过去我国针对地方政府隐性债务问题已开展四次摸底、四轮化解，但从方式来说，主要通过债务置换、债务重组等措施化解存量债务，尚未形成有效的地方政府新增债务约束机制，潜在风险仍在积累。在金融创新上，过往金融机构为创新而创新的行为时有发生，资金脱实向虚以及实体企业融资难融资贵的问题仍较为显著。在风险防范上，如何顺应金融业务的新变化及金融风险的新特征，不断提升早期预警和纠偏能力，健全风险管理手段机制，更好实现金融监管、金融创新与风险防范之间的平衡，一直是金融业面临的难题。

中央金融工作会议明确提出，切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。金融强国建设要处理好金融监管、债务机制、金融创新与风险防范之间的关系，要从健全金融监管制度出发，理顺债务形成机制和权责关系；要在市场化法治化的轨道上推进金融创新，实现金融创新与金融监管的协同发展；要改变过去单点突破式的风险应对举措，化被动应对为主动管理，化单点出击为系统布局，化短期举措为长期机制，加快构建防范化解金融风险的长效稳定机制，以监管制度及风险管理机制的完善为金融强国建设提供保障。

二、理顺政府债务机制，促进债务化解与经济增长相平衡

中央金融工作会议指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。这为我国地方债务风险化解指明方向。当前我国政府债务风险整体可控，截至2022年末，地方政府杠杆率为29.1%，加上中央政府国债之后，政府杠杆率合计为50.1%，均低于国际通行警戒值。从地方政府债务看，截至2022年底，我国地方政府债务余额为35.1万亿元，其中一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元，部分省份面临较大的偿债压力。

（一）当前我国地方政府债务风险的核心在于债务形成机制及权责关系不够健全

我国地方政府承担了保民生、稳增长等多项任务，近年来事权和支出责任不断扩张，地方政府债务融资需求持续上升，除显性融资外，地方隐性债务融资主体也日益多样化，融资行为隐蔽性高，融资规模呈现快速扩张态势。与此同时，分税制改革后，地方政府财权整体上移，财权与事权的不匹配导致部分地区债务问题日益积累。从地方政府融资用途看，当前我国地方政府融资中有很大一部分用于基础设施建设，我国基础设施公益属性强，且近年来免费化、公益化趋势显著，基建项目融资成本及收益不匹配、现金流与债务期限不匹配，导致地方政府可持续偿债能力有所下降。此外，在地方政府债务管理机制上，我国缺乏健全的地方政府债务统计监测体系，对于融资规模大、资产负债率高的重点地区、重点融资平台，缺乏完善的分类分级监管和风险监测预警机制，目前还难以做到实时监控、及时处置。

（二）完善制度建设，推动形成权责统一的地方政府债务形成机制

中央金融工作会议明确提出，优化中央和地方政府债务结构。要以此为基础，加快理顺中央与地方的财权事权关系，完善权责对等、分工合理的中央和地方协调发展机制。在事权方面，可以考虑将区域均衡发展、调节收入分配、社会保障等职能更多向中央政府集中，对中央和地方政府共同事权进行合理划分，完善支出责任分担机制，减轻地方及市县政府支出压力。在财权方面，加快发展和健全地方税体系，优化共享税分配比例，充实地方税收来源。同时，要进一步完善地方政府债务融资工具管理机制，优化政府投资项目立项及融资管理办法，根据项目外部性、公益性、收益性特征，健全量化评价标准，公益性项目以国债、地方一般债融资为主，收益性项目以专项债融资为主，提高资金来源与项目投向的匹配度。此外，要统筹考虑基础设施的公益性与盈利性，明确债务主体，强化绩效管理，促进成本与收益匹配、现金流与债务期限匹配，提升地方政府偿债能力。

（三）健全监管机制，做好地方政府债务风险防范

为有效化解地方债务风险，9月以来我国相继推出了万亿级别的特殊再融资债工具，中国人民银行也明确表示将引导金融机构通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险、严控增量债务，并建立常态化的融资平台金融债务监测机制。必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性支持。在此基础上，建议进一步健全地方债务的监管机制。要坚持新老划断原则，尽快明确地方政府隐性债务统计口径，加强财政部门、金融机构与各级政府的合力，健全地方政府隐性债务防控机制，不断强化新增隐性债务防范、预警、处置全链条常态化监管，防止单一地区风险传导引发系统性风险。要加强地方政府融资平台规范性监管，持续推动城投平台剥离政府融资功能，推动城投平台分类转型。

（四）平衡好债务化解与稳基建投资的关系

当前地方政府隐性债务处置优先级明显提前，在一定程度上可能影响地方政府基建投资积极性。要在稳杠杆的基础上，多渠道保障基建投资的资金需求，加强政策性、开发性金融工具的储备力度，提升专项债对社会资金的撬动作用，明确城投债、专项债和国开行等政策性银行贷款在投资项目及重点支持产业上的差异性和互补性。此外，要在新基建等关键领域持续加大投入，抓住云计算、数据中心、人工智能基础设施、传统基建智能化信息化改造等发展机遇，选择示范项目积极引导市场经营主体参与，发挥规模效应，进一步提高政府投资对市场投资的牵引和撬动作用，保持合理的基建投资力度。

三、有序化解房地产风险，构建金融支持房地产发展的新模式

促进金融与房地产良性循环，健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理，是中央金融工作会议明确的房地产发展新模式的方向。2021年起，受房地产市场供求关系、融资收紧等多重因素叠加影响，我国房地产企业债务违约问题日益突出，到2023年10月末，房企债券违约数量已提升至223只，违约金额接近2526亿元，违约发行人数量达43家。去年10月以来，多部委联合发布了一系列保障房地产企业正常融资的政策举措，在“保交楼”及“三箭齐发”等政策的支持下，房地产市场逐步企稳，但整体来看，当前我国房地产领域的潜在风险仍不可小觑。

（一）房地产风险成为当前我国各类金融风险的交织点

当前与房地产相关的土地、房屋资产是各部门加杠杆的核心抵押物，贯穿于居民、企业及政府三大主体中，随着房地产市场下行压力加大，房地产企业债务风险极易传导至政府债务风险和实体企业风险，进而形成去杠杆的连锁反应。2022年以来，随着居民新增贷款大幅回落，2022年全年房地产开发实际到位资金22.2万亿元，较2021年大幅压降5.3万亿元；地方政府国有土地出让收入6.7万亿元，较2021年大幅降低2万亿元。与此同时，房地产下行带来的价格压力将通过资产价值和预期影响金融和实体部门的资产负债表，导致金融机构惜贷慎贷，实体部门借贷意愿下降。

（二）要统筹金融监管与风险防范，稳妥做好房地产领域的风险化解工作

当前要积极关注房地产市场下行问题，做好各项风险应对工作，统筹短期防风险和健全房地产长效监管机制之间的关系。一方面，要积极引导金融机构保持房地产信贷、债券等重点融资渠道的稳定供给，一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，持续鼓励地方政府因城施策、因地施策，优化限购限贷政策，用好政策工具箱，更好支持刚性和改善性住房需求合理释放。对房地产领域局部或个别企业债务可能引发的风险，要早识别、早预警、早暴露、早处置，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制，提高金融风险系统性防范能力。另一方面，要加快健全房地产监管机制，研究针对房地产企业的主体监管要求，明确监管企业范围，对房地产企业融资来源、流动性、债务规模进行有效监管，加强对房地产企业的监管力度。要进一步健全预售资金监管制度，研究在全国范围内统一规定住房预售条件、预售比例、预售资金管理和用途等基本监管要求，重点规范预售资金使用，保障资金安全，确保资金运用依法依规。

（三）要完善制度建设，构建房地产新发展模式，形成稳定的房地产债务管理长效机制

当前我国商品房年销售面积已从过去的18亿平方米降至11亿至12亿平方米，需求中枢明显下移，房地产市场供需关系已发生根本性变化。与此同时，适应房地产新发展模式的土地制度、财税制度、住房保障制度、住房租赁制度、住房金融制度等尚未完全明晰。要加快研究制定出台与房地产新发展模式相对应的制度性框架，形成防范和化解房地产债务的长效机制。一要探索土地制度改革，推动多渠道、多主体供地，盘活存量土地，打通农村建设用地入市的堵点。二要探索财税制度改革，推进中央与地方建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，鼓励地方政府逐步以其他税种收入替代土地出让收益。三要健全保障性和市场性相结合的住房金融制度，改变房地产行业过去“高杠杆、高负债”的无序扩张模式，完善房地产融资的宏观审慎管理制度，鼓励金融机构为房地产企业创设更多债权资产化及股权融资支持工具。四要加大对保障性租赁住房建设的融资支持，为保障性住房等“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持，完善住房租赁金融政策体系。

四、深化中小金融机构监管改革，构建稳定发展的长效机制

及时处置中小金融机构风险是我国全面加强金融监管、有效防范化解金融风险的重点工作之一。当前我国金融机构风险整体可控，以中小银行、信托公司等为代表的部分中小金融机构存在一些潜在风险，但其机构数量及资产规模在金融系统中占比相对较小，经过近几年的改革化险，高风险中小银行数量已经较峰值下降一半。

（一）公司治理不健全及监管套利是引致中小金融机构风险集聚的主要原因

我国中小型金融机构数量多、分布广，近年来在支持小微、民营企业发展中发挥了重要作用。然而在业务快速扩张中，中小金融机构也呈现出一些违规操作行为，这一方面源于部分中小金融机构内部控制机制欠缺，尚未建立完善的现代金融机构治理制度，股权关系不透明、股东行为不审慎、关联交易不合规、战略规划不清晰、董事高管履职有效性不足和绩效考核不科学等问题较为常见，导致金融风险加速积累。另一方面源于中小金融机构无序扩张，在规模导向下，部分中小银行为追求规模实现弯道超车，通过同业业务创新发行大量同业存单购买同业理财，甚至通过自发自购、同业存单互换等方式来进行同业理财投资、委外投资，导致资金与资产结构期限错配，进而引发流动性风险，并通过同业市场快速传导至整个金融市场。

（二）要加快健全风险监测机制，积极处置中小金融机构风险

要进一步完善对中小金融机构的金融风险监测、评估与预警机制，推动中小金融机构日常监管从指标监管、事后监管向事前、事中、事后全流程监管转变，推进机构监管与行为监管、功能监管相结合，提升监管的持续性和有效性。要健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制，提升中小金融机构风险早期纠正工作的标准性和权威性，将潜在金融风险控制在萌芽状态。要一体化推进中小金融机构风险化解与健全风险监测机制工作，压实地方政府、地方金融监管部门及金融机构的责任，加大中小银行不良资产处置力度，积极引入金融资产管理公司，以收购及资产证券化等形式参与不良资产转让。要完善中小银行专项债项目审批、资金使用等监管举措，统筹监管资源，推动区域内中小银行合并重组，提升中小银行的盈利能力、经营水平及抗风险能力。

（三）要深化中小金融机构改革，完善中小金融机构现代公司治理机制

要把好中小金融机构准入关，明晰各类金融机构发展定位，严格中小金融机构准入标准和监管要求，加强股东资质穿透审核和股东行为监管，筑牢产业资本与金融资本防火墙。要引导中小金融机构加快健全现代金融企业制度，加强董事会、高级管理层履职行为监督，引导金融机构培育政治站位高、业务能力强的金融干部队伍和精英人才队伍，督促中小金融机构全面细化和完善内控体系，严守会计准则和审慎监管要求，推进企业财务规范化、信息透明化、管理专业化。要逐步完善对中小金融机构的差异化监管机制，通过监管指标的差异化安排，健全中小金融机构与其他金融机构共同参与的融资风险市场化分担机制，引导中小金融机构特色化发展。

（四）要处理好金融创新与风险防范的关系，鼓励中小金融机构在市场化法治化的轨道上推进金融创新

要以金融工作的政治性为导向，以金融工作的人民性为评价标准，在不断健全市场结构、完善市场机制的基础上，通过金融产品创新、金融服务创新来更好地实现金融的资源配置功能。要引导中小金融机构从实体经济的现实需求出发进行服务创新、业务创新和产品创新，鼓励中小金融机构更多走进民营企业、科技创新型中小企业，与实体企业进行联合创新，切实了解企业在生产经营中面临的资金难题，优化信贷服务供给，创新供应链金融，提升金融服务的适配性。要引导中小金融机构立足当地开展特色化经营，通过引入当地战略投资者来优化股权结构、业务结构和客户结构，从当地企业及居民的需求出发，加大普惠金融产品的供给，在不断提升中小金融机构业务专业能力的基础上进行金融创新，在提升对区域实体服务能力的同时有效防范各类潜在金融风险。

（杨成长系全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家；龚芳系申万宏源证券研究所政策研究室主任、首席研究员；方思元系申万宏源证券研究所高级研究员）