推进跨省基础设施互联互通 助力畅通国内大循环
□ 吴亚平
□ 跨省级行政区的基础设施是我国在新发展阶段构建新发展格局中，畅通国内大循环、促进资源要素自由流动的重要基础和条件，是现代化基础设施体系的重要组成部分
□ 我国很多跨省基础设施存在“最后一公里”的短板或瓶颈制约问题。跨省基础设施互联互通和共建共享，对于带动周边和沿线地区经济社会发展具有重大意义。促进跨省基础设施互联互通，要以整体优化、协同推进、融合发展为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展
□ 为加快推进跨省基础设施互联互通，相邻省份要加强组织保障，建立常态化的省级和相邻市县两个层面的跨省基础设施互联互通协同协作机制和联合工作机制，加强相关规划衔接协调，联合开展重大项目谋划和可行性论证，协同解决重大项目投资建设和运营中的主要问题和矛盾
□ 需建立健全跨省基础设施建设的投融资机制，包括组建专业化的投资运营主体、健全项目投资回报机制、规范审慎引入特许经营/PPP模式、积极引入长期机构资金参与、努力加大政府投资力度和拓宽项目资本金来源
党的二十大提出，优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。跨省级行政区的基础设施是我国在新发展阶段构建新发展格局中，畅通国内大循环、促进资源要素自由流动的重要基础和条件，是现代化基础设施体系的重要组成部分。跨省基础设施互联互通建设相对滞后，瓶颈效应比较突出，制约了基础设施网络化、规模化效益发挥，也制约了跨省相邻地区经济社会发展。
“十四五”后期及更长时期内，把跨省基础设施互联互通和共建共享作为拓展投资空间、扩大有效投资的重点之一，不仅有利于促进基础设施领域补短板强弱项，构建现代化基础设施体系，而且对加快跨省相邻地区经济社会高质量发展具有重要作用，更对畅通国内大循环、构建新发展格局具有重要意义。
一、跨省基础设施存在瓶颈制约问题
我国很多跨省基础设施存在“最后一公里”的短板或瓶颈制约问题。由于不同省份的经济社会发展水平不同，不同省份之间的人流物流等重要生产要素的流动方向不同，不同省份的资源要素禀赋以及对能源电力、矿产资源、土地资源和水资源等重要资源的需求不同，不同省份的产业结构特别是能源重化工产业和特色优势产业不同，相邻省份及其跨省接壤地区，对跨省基础设施互联互通的重要性、必要性和紧迫性的认识往往差异很大，一头热、一头冷的现象比较突出。
实践中，相对发达的省份对于推进与相对落后省份的基础设施互联互通的积极性往往不太高。有的省份及其接壤地区对仅仅过境、本地区直接受益较少的跨省基础设施项目建设的积极性不太高；有的地区甚至因为要占用本地区相关土地、水资源、生态资源、空间通道等资源要素以及能源、环境容量而拖延甚至反对相关基础设施互联互通项目建设；有的地区则对相关项目建设提出不合理条件，增加项目投资或运营成本。这在很大程度上导致不少跨省基础设施建设成为现阶段我国基础设施体系的重要短板和瓶颈。有的跨省交通基础设施建设进度不一致，甚至建设规模和建设标准也不统一。特别是，有的跨省基础设施项目甚至在跨省境的接壤地区成为“断头路”，对基础设施网络化、规模化的效应发挥造成了很大的影响和制约，也往往导致跨省接壤地区在时间和空间上成为相对偏远、闭塞的地区，并进一步影响乃至制约这些接壤地区经济社会高质量发展。
二、明确跨省基础设施互联互通投资方向和重点
跨省基础设施互联互通和共建共享，对于带动周边和沿线地区经济社会发展具有重大意义。促进跨省基础设施互联互通，要以整体优化、协同推进、融合发展为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展。现阶段跨省基础设施互联互通的投资方向和重点，建议主要包括以下三个方面：
第一，围绕国家重大交通运输和能源电力等大通道建设需要，重点支持跨省铁路、公路、水运等综合交通基础设施，以及电网、石油天然气管道等能源电力基础设施建设，打通省际乃至区域交通运输、能源电力、水运以及物流和旅游等互联互通的“卡脖子工程”“最后一公里”。
第二，加快推动跨省接壤地区，特别是有关相邻市县的公路、水运、电网、水利、旅游等基础设施的改造升级，统一建设规模和建设标准，统一建设进度，加快缓解瓶颈制约效应，扩大供给能力，提高供给效率。
第三，大力推进跨省的国家级重点经济区、经济带特别是城市群、都市圈的城际轨道交通、跨省公共交通、生态环境治理等重大基础设施互联互通和共建共享，促进跨省的都市圈、城市群协调协同发展乃至一体化发展。
三、建立跨省基础设施互联互通的协调协同机制
为加快推进跨省基础设施互联互通，相邻省份要加强组织保障，建立常态化的省级和相邻市县两个层面的跨省基础设施互联互通协同协作机制和联合工作机制，加强相关规划衔接协调，联合开展重大项目谋划和可行性论证，协同解决重大项目投资建设和运营中的主要问题和矛盾。
坚持规划引领和约束。建立健全规划衔接协调机制，相邻省份以及跨省的都市圈和城市群要加强交通、能源电力、水利、水运、物流、生态环境治理等相关基础设施规划的衔接和协调；共同研究制定“基础设施互联互通规划”或三年行动计划，明确跨省基础设施互联互通的目标和主要任务，明确各省份应承担的责任包括必要的政府投资和资源要素配置责任等；提出跨境基础设施互联互通重大项目清单，建立常态化的基础设施互联互通规划建设协调协同机制，以及促进规划实施的保障措施。为进一步发挥规划的重要导向和约束作用，建议研究制定国家层面的跨省基础设施专项规划或指导性意见，或者将重大跨省基础设施项目直接纳入国家以及相关省份的国民经济和社会发展规划纲要中。
联合开展重大基础设施项目谋划和可行性论证。坚持共商共建共享原则，建议相邻省份共同加强重大项目谋划，主要研究提出项目的需求和建设必要性以及商业可行性。对于纳入跨省基础设施互联互通规划中的重大基础设施项目，建议相邻或沿线省份要联合开展项目可行性研究论证，协商确定项目的建设地点、建设规模、主要建设内容和建设标准，以及投融资方案等重大事项，明确各省份的相关责任，协调落实项目建设条件和相关资源要素，协同推进项目投资建设进程。
鉴于同一个省份内的接壤地区同样存在不同程度的基础设施互联互通问题，建议省内的接壤地区，特别是具备同城化发展基础条件市县之间的基础设施互联互通和共建共享，也应当建立相应的跨地市或县市基础设施规划建设的协调协同机制，加快基础设施互联互通项目建设步伐。
四、建立健全跨省基础设施建设的投融资机制
一是组建专业化的投资运营主体。跨省基础设施互联互通属于我国现代化基础设施体系建设的重要组成部分，有的跨省基础设施影响范围不限于相关省份，甚至属于更大区域乃至全国范围，其投资建设和运营应当纳入中央事权。建议研究设立国家层面跨区域的铁路、公路、水利、水运和电力等重大基础设施投资运营主体，重点投资纳入中央事权的跨省基础设施互联互通项目。鼓励相邻省份的接壤地区，以及跨省的都市圈和城市群联合投资设立跨省交通、能源、水利等重大基础设施建设、特色产业园区开发或旅游景区开发等投资运营主体，推动跨省基础设施共建共享和特色优势产业协同协调发展。支持流域上下游省份联合组建或由下游受益省份牵头组建流域综合治理开发投资主体，经上下游相关省份的省级人民政府联合授权或共同委托，实施流域分期、综合、滚动开发模式。
二是健全项目投资回报机制。创新跨境基础设施项目的商业模式，充分挖掘项目潜在商业价值，完善相关价格和收费机制。鼓励跨省基础设施项目与沿线或周边地区的文化旅游、休闲度假、物流、新能源以及特色农业、优势资源开发利用等产业类项目进行综合开发和一体化开发，提高整个项目的可行性尤其是投资回报水平，从而提高项目的可融资性，及对社会资本包括产业资本和金融资本的吸引力。有条件地允许跨省基础设施项目扩大边界范围，将项目的部分经济、社会或生态等外部性效益转化为内部财务效益。对于部分跨省基础设施项目，根据项目收益性和风险性，相关省份的省级或市县政府可以给予必要的资本金注入或投资补助支持。
三是规范审慎引入特许经营/PPP模式。贯彻PPP新机制的新要求，针对具有使用者付费机制、经营收入的重大基础设施项目，鼓励相邻省份或跨省接壤地区相关市县联合引入特许经营/PPP模式，共同确定项目目标和产出，联合开展项目特许经营方案研究，精心遴选专业化的社会资本方，充分利用社会资本方的专业能力、同类项目经验和投融资能力等综合优势，加快推进跨省基础设施项目建设实施。鼓励跨省的存量基础设施项目引入PPP模式，通过TOT、ROT等运作方式盘活存量资产，提高运营效率。鼓励存量基础设施项目资产、经营权转让筹集的资金，用于跨省相关基础设施项目建设或改造升级。对于确有必要政府投资支持的特许经营项目，按照事权和支出责任相匹配原则，由相邻省份的省级政府或市县政府通过资本金注入、投资补助或二者组合的方式予以支持。
四是积极引入长期机构资金参与。鼓励社保和保险等长期机构资金，通过债权投资计划或股权投资计划等方式参与跨省基础设施项目投资。支持社保和保险等长期机构资金与产业资本强强联合，发挥合力，共同参与跨省基础设施项目投资建设和运营，并且可以根据各自的专业能力和投融资能力尤其是对收益性和风险性的不同偏好，就投资收益分配和投资风险分担进行结构化设计。支持社保和保险等长期机构资金以及其他参与投资的金融资本采取适度的投资与贷款结合的方式，优化项目投融资结构。
五是努力加大政府投资力度。建议依托国家发展改革委建立的全国重大建设项目库，建立国家层面的交通、能源、电力、水利、通信、仓储物流等重大跨省基础设施项目信息系统。对入库项目适度加大政府投资力度，中央预算内投资、中央财政预算内专项资金和中央层面的政府性基金要适度向入库的跨省基础设施项目倾斜，各级地方政府在安排政府专项债券资金投向时，也要适度向有一定收益的跨省基础设施项目倾斜。建议国家发展改革委研究设立中央预算内投资的跨省基础设施互联互通投资专项，主要用于支持跨省基础设施项目建设，根据项目技术经济特点和建设运营需要，采取投资补助或资本金注入方式。
六是努力拓宽项目资本金来源。跨省重大基础设施互联互通项目资本金比例，建议可在国家规定最低项目资本金比例的基础上适度下浮（最多不超过5个百分点），具体由金融机构和项目单位自主协商确定。加大地方政府专项债券资金的投资支持力度，对于具有经营收入和一定投资回报的跨省基础设施项目，建议政府专项债券资金用作部分项目资本金。支持项目投资人从金融市场合法合规筹集资金，提高项目资本金的出资能力；鼓励项目投资人或项目单位通过发行权益型、股权类金融工具筹集部分项目资本金，包括专项资产管理计划、私募股权投资基金等。鼓励跨省基础设施项目原始权益人发行公募REITs，按照公募REITs相关规定，净回收的资金，主要用于新的基础设施项目建设，且主要采取项目资本金注入方式。
（作者系中国宏观经济研究院投资研究所研究员、博士生导师）
