深化科技体制改革，构建支持全面创新体制机制

■二十届三中全会决定解读 | 中国式现代化制度保障（二）

□ 中国宏观经济研究院 徐 策 中国经济信息网 何 赛

□ 科技创新是推进中国式现代化这一项伟大而艰巨事业的内生动力。当前，新一轮全球科技革命和产业变革方兴未艾，科学研究范式发生重大变化，科技竞争在大国博弈中的作用与日俱增，世界百年未有之大变局加速演进。构建支持全面创新体制机制，实现科技自立自强是我国未来应对国际形势风云变幻的坚强底气

□ 党的二十届三中全会《决定》提出“构建支持全面创新体制机制”，主要的改革措施包括四个方面：一是健全新型举国体制；二是推动科技创新和产业创新深度融合；三是统筹推进教育科技人才体制机制一体改革；四是深化科技开放合作

□ 围绕在2029年完成构建支持全面创新体制机制目标，贯彻落实党的二十届三中全会确定的改革措施，我国需要进一步建立和完善与高风险、高收益基础科研相适应的创新模式，进一步破除民间投资参与科技创新的体制机制障碍，完善促进科技创新人才选拔、培育和发展的体制机制，构建新时代更高水平科技开放合作格局

实现中国式现代化必须通过科技创新引领形成新质生产力。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。”《决定》针对健全新型举国体制、推动科技创新和产业创新深度融合、统筹推进教育科技人才体制机制一体改革、深化科技开放合作等四个方面提出多项改革措施。

当前，我国科技事业面临新的形势，百年未有之大变局加速演进，新一轮全球科技革命和产业变革机遇稍纵即逝，我国需要进一步建立和完善与高风险、高收益基础科研相适应的创新模式，进一步破除民间投资参与科技创新的体制机制障碍，完善促进科技创新人才选拔、培育和发展的体制机制，构建新时代更高水平科技开放合作格局。

一、进一步深化科技体制改革面临的新形势新要求

中国式现代化的关键在于科技现代化，科技创新是推进中国式现代化这一项伟大而艰巨事业的内生动力。当前，新一轮全球科技革命和产业变革方兴未艾，科学研究范式发生重大变化，科技竞争在大国博弈中的作用与日俱增，世界百年未有之大变局加速演进。构建支持全面创新体制机制，实现科技自立自强是我国未来应对国际形势风云变幻的坚强底气。

（一）深化科技体制改革是抓住新一轮全球科技革命和产业变革机遇的必然选择

新质生产力的形成源自基础研究的重大突破对原有技术路线产生的根本性颠覆，这与传统生产力相关的渐进式科技创新具有本质性区别。在新一轮全球科技革命和产业变革背景下，科学研究的范式也发生了重大变化，对科研组织方式、要素投入、基础设施的需求不同于以往。这使科技竞争在各主要国家竞争中的重要性明显提升，国际科技竞争也向基础前沿集中。世界各主要强国都加大对基础研究的资源投入和组织保障，力求在可能出现颠覆性技术的领域抢占先机。我国必须深化科技体制改革，强化有组织的基础研究，建立适应新科研范式的科技创新生态，着力提升原始创新能力，以应对新一轮全球科技革命和产业变革带来的机遇和挑战。

（二）实现科技自立自强是突破西方国家科技封锁的关键策略

通过追求科技现代化实现国家从落后到先进的转变，避免再次陷入“落后就要挨打”的被动局面，是自1840年以来数代中国人的奋斗目标。当前，个别国家编织科技铁幕、构筑小院高墙，意图通过“科技脱钩”阻碍我国科技进步，维护其科技霸权，迟滞我国发展。面对不断升级的外部打压，深化科技体制改革迫在眉睫，必须使科技体制快速适应全球化新形势下的国际变局，提高科技原始创新能力，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，增强国家安全和发展的主动权。

（三）以科技创新引领新质生产力是实现中国式现代化的必由之路

中国式现代化是人类历史上规模最大、难度最高的现代化。实现中国式现代化的艰巨性在于我国必须在自然资源、环境等要素约束的情况下，通过后发国家的和平崛起，实现14亿人口的共同富裕。这就要求我国必须摆脱产业对自然要素的高度依赖，依靠科技创新赋能全要素生产率提高，从要素驱动的发展转为创新驱动的发展，依托新质生产力建设现代化产业体系，创造高度发达的生产力，满足人民群众对美好生活的需要。中国式现代化关键在于科技现代化，如果不能及时建立和发展与新质生产力相适应的科技体制，我国就难以完成经济增长方式的转变，加大落入中等收入陷阱的可能性，影响我国基本实现社会主义现代化的节奏。

二、进一步全面深化科技体制改革的新方向和新机遇

《决定》提出“构建支持全面创新体制机制”，主要的改革措施包括四个方面：一是健全新型举国体制；二是推动科技创新和产业创新深度融合；三是统筹推进教育科技人才体制机制一体改革；四是深化科技开放合作。

（一）健全新型举国体制，增强关键核心技术的攻关能力和基础研究原始创新能力

1.优化重大科技创新组织机制，统筹强化关键核心技术攻关

“优化重大科技创新组织机制”是《决定》提出的一项重要改革。前沿性、引领性、颠覆性的重大科技创新是大规模有组织的科技创新活动，需要有强大的组织机制集中力量攻克关键技术。通过完善重大科技创新组织机制，推动科技创新力量、要素配置、人才队伍体系化、建制化、协同化，是健全新型举国体制的应有之义。

《决定》在推进央地协同，发挥市场引领作用，加强创新资源统筹和力量组织等方面提出多项改革措施，把发挥市场配置资源的决定性作用与政府组织协调作用相结合，建立符合科技创新规律的资源配置模式；针对不同类型的创新任务，采取不同的科研单位、管理模式，增强创新的协同性，从而实现科技创新资源的效益最大化利用，将极大释放各类科创主体的活力。

《决定》提出“构建科技安全风险监测预警和应对体系”“健全科技社团管理制度”。这意味着我国将高度重视科技情报收集工作，对关键科技安全风险做好预测、识别和判断，而科技社团也需要在搭建科学共同体与决策的桥梁等方面发挥更大作用。

2.改进科技计划管理，强化基础研究领域、交叉前沿领域、重点领域前瞻性、引领性布局

加强基础研究是整个科学体系的源头，是解决所有技术问题的总开关，是我国实现科技自立自强的必然要求。随着我国科技事业逐渐从原来的学习型、追赶型向并跑型、引领型发展，我国在基础研究方面的短板也日益凸显。《决定》从科技计划、组织机制、投入机制、选题机制、评价机制等多方面系统性地提出了基础研究体制机制的改革举措，既强调以有组织科研推动基础研究科研范式的转变，也鼓励科研人员大胆探索、挑战未知，并配置了相应的资源投入机制和监管评价机制作为保障措施，体现出党中央对基础研究的重视已经上升到前所未有的高度。未来，我国将大幅提高对基础研究的支持力度，改革基础研究课题选题机制，在高风险、非共识、颠覆性的“无人区”投入更多资源，并提高对甘坐“冷板凳”基础研究人员的支持保障水平，通过科学的管理和政策支持，加强各地方、各科研单位间的协调配合程度，统筹各类科技力量协同创新，而各地方、企业、社会组织、个人也可以通过支持基础研究获益。

（二）推动科技创新和产业创新深度融合，加快科技成果转化

1.强化企业科技创新主体地位，加强企业主导的产学研深度融合

企业作为市场行为主体和市场机制的作用对象，应在科技成果转化中发挥主导作用。与美国相比，我国科技企业在数量和规模上还处于劣势，在全球研发投入排名前十的企业中，我国仅有一家企业上榜。美国科技企业更深层次地参与高风险的尖端领域探索，而我国大部分科技企业则更倾向于技术应用和模式创新。《决定》要求“强化企业科技创新主体地位”，其中特别提出“支持企业主动牵头或参与国家科技攻关任务”等改革举措，并提出“支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施”。当前，我国民营企业已经在新一代信息技术、新能源、人工智能、低空经济等战略新兴产业和未来产业建设中发挥重大作用，并涉足商业航天、可控核聚变、量子计算等尖端领域。《决定》对民营企业科技创新的支持表明，民营企业将在未来国家战略科技力量的构成中发挥更大作用。

《决定》还提出“鼓励和引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用”，进一步疏通产学研深度融合的难点堵点，降低中小微企业获取技术的门槛，鼓励新技术接受市场的检验。企业、高校和科研院所通过加强深度融合，实现资源共享、优势互补，从而加快科技成果转化。随着《决定》明确支持民营经济和中小微企业发展的改革措施落地，未来民营企业参与“硬科技”的发展之路将越来越宽，在科技前沿领域更好实现自身价值。

2.深化科技成果转化机制改革，促进技术要素的顺畅流动和高效转化

与欧美国家相比，我国科技成果转化率约为30%，存在较大差距，大量研发成果未能形成现实生产力。《决定》一方面在国家技术转移体系、验证平台、创新产品应用及政府采购政策、技术经理人队伍建设等方面支持新技术应用，为科技成果转移及产业化提供便利；另一方面，《决定》给予科研院所、科技人员更大自主权限，特别是“允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权，建立职务科技成果资产单列管理制度，深化职务科技成果赋权改革”，通过明确科技成果收益分配，提高对科研人员科技成果转化的信心和动力。

3.构建同科技创新相适应的科技金融体制，为科技创新提供优质金融服务

美国成熟的科技金融体制是其科技事业高度发达的重要支撑，相较之下，我国科技金融内部结构不合理，投资机构更愿意支持成熟期企业而非处于初创期、成长期的硬科技企业，难以满足关键核心技术攻关和科创投融资需求。《决定》提出要“积极发展科技金融”“构建同科技创新相适应的科技金融体制，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策”，引导长期资本、耐心资本投向科技创新领域。未来一段时期，我国将进一步完善多层次资本市场相关制度，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，为风险投资“募投管退”提供全链条支持，鼓励风险投资基金跳出投“商业模式”的投资逻辑，转为进入回报周期长、风险高的“硬科技”赛道。

《决定》同时提出“提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性”“支持符合条件的外资机构参与金融业务试点”“优化合格境外投资者制度”，通过引入境外资本发挥“鲶鱼效应”，促进国内投资机构向“长期资本”“耐心资本”“战略资本”转型发展。

《决定》还提出“健全重大技术攻关风险分散机制，建立科技保险政策体系”，通过发挥引导基金、政策性融资担保体系、保险等金融手段，分散重大科技创新的风险。一是为保险行业未来发展指出新方向；二是可提高科技金融的包容性，使金融行业能够更加有力支持高风险、高价值的原始创新。

（三）统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，培育激励创新人才

1.优化高等教育布局，着力加强创新能力培养

创新驱动的实质是人才驱动，人才队伍越壮大，人才活力越充沛，科技创新才能越枝繁叶茂，必须将掌握关键核心技术作为指引，发现和培养更多拔尖创新人才，依靠大批高质量人才推动新质生产力发展。

近年来，我国深入实施人才强国战略，推进“双一流”和“四新”建设，鼓励高校开展“强基计划”。《决定》针对高等教育学科建设、人才培养模式等方面提出要“完善青年创新人才发现、选拔、培养机制”“加快建设国家战略人才力量”。未来，在加大力度培育实施创新驱动战略所需科技人才的过程中，基础学科、交叉学科将受到高度重视，大批从事基础研究的拔尖创新人才将脱颖而出，并对高校招生、基础教育阶段人才培育方式产生相应影响。

2.向用人主体授权、为人才松绑，强化人才激励机制

近年来，深化人才评价改革，加强青年科技人才培养和使用，破除“四唯”“五唯”，为青年科技人才“松绑解忧”“架台搭梯”已经成为科技体制改革的重点方向。《决定》也在多个方面提出向科研人员放权，加强人才激励，包括“赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权”“允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权”“更好保障青年科技人员待遇”“建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系”等。这一系列措施，体现出党中央对人才成长规律和人才价值的尊重，旨在通过更加科学合理的人才政策促进更多创新人才脱颖而出。

3.完善海外引进人才支持保障机制，形成具有国际竞争力的人才制度体系

新中国成立以来，留学归国人员、外国专家等海外精英人才对我国科技进步作出了巨大贡献。一方面，改革开放后我国有大批留学人员由于实验条件、人才待遇等方面因素在学成后未能归国；另一方面，近年来随着我国战略科学力量加强，大科学装置陆续建成，一些外国专家希望利用我国科技基础设施从事前沿领域研究。引进这些优秀人才，将极大补充我国科技领军人才团队，充实我国科研力量。

《决定》提出，“完善海外引进人才支持保障机制，形成具有国际竞争力的人才制度体系”。未来一段时期，我国人力资源服务行业应拓展全球视野和提升专业素质，补足引进海外科技人才，提升全球人才争夺能力。随着我国逐步探索和建立高技术人才移民制度，外国专家移民中国，申请中国“绿卡”，获取中国国籍将成为可能，相关猎头、中介服务及安保服务市场将出现新商机。

（四）深化科技开放合作，建立国际科创高地

科技创新是人类社会发展的重要引擎，是应对全球性挑战的重要手段。我国践行开放、公平、公正、非歧视的国际科技合作理念，坚持“科学无国界、惠及全人类”，倡导世界各国携手构建全球科技共同体。《决定》提出“扩大国际科技交流合作，鼓励在华设立国际科技组织，优化高校、科研院所、科技社团对外专业交流合作管理机制。”这表明，我国强调科技自立自强并不意味着封闭自守，而是坚持在开放的大环境中加强国际交流合作，为应对全球性挑战、促进世界科技发展贡献更多中国力量，实现与世界的共赢。未来，将有更多海外高水平院校、研发机构、科技企业参与建设和使用我国发起的国际大科学计划和大科学工程，与我国共享国际科技研究成果。

三、进一步深化科技体制改革的关键路径和战略抓手

围绕在2029年完成构建支持全面创新体制机制目标，贯彻落实党的二十届三中全会确定的改革措施，我国需要进一步建立和完善与高风险、高收益基础科研相适应的创新模式，进一步破除民间投资参与科技创新的体制机制障碍，完善促进科技创新人才选拔、培育和发展的体制机制，构建新时代更高水平科技开放合作格局。

（一）建立和完善与高风险、高收益基础科研相适应的创新体系

建立符合科学发展规律的创新体系，配备与之相适应的高效决策机制，避免人情圈子、学术垄断带来的负面影响，是增强关键核心技术的攻关能力和基础研究原始创新能力的关键。

一是建立高水平科技智库，完善科技规划决策体系。完善科技智库运行管理机制，发挥科技社团作用，增强科技情报收集、预测、识别和判断能力，建立跨学科、跨部门、跨组织的多元化专家咨询团队，完善基础研究重大项目可行性论证和遴选评估机制，为科技决策提供科学依据。

二是坚持目标导向和自由探索“两条腿走路”。在凝练基础研究关键科学问题时，既要重视从重大应用研究中抽象出的理论问题，也要允许自由探索遵循科学发展规律提出的前沿问题。

三是完善“有组织科研”体系。有组织推进各类基础研究，实施差异化分类管理，发挥国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学及科技领军企业在不同研究领域的优势及作用。

四是完善基础研究支持体系。稳步增加基础研究财政投入，完善企业、社会力量投入基础研究激励体系，鼓励自由探索式研究和非共识创新研究。

（二）进一步破除民间投资参与科技创新的体制机制障碍

与美国已经形成正向循环的“科技—产业—金融”成熟体系相比，企业、金融参与科技创新是我国科技领域的重点薄弱环节，必须进一步破除体制机制障碍，支持和鼓励民间投资参与科技创新，并形成正向反馈机制。

一是优化民营企业发展环境。持续破除民营企业公平参与市场竞争的制度障碍，破除妨碍各类经营主体公平准入的隐性壁垒，保障民营企业平等使用资源要素；全面构建亲清政商关系，畅通政企沟通渠道，积极支持民营企业参与国家重大科技决策，鼓励和支持国有企业与民营科技型企业协同配合。

二是完善适合耐心资本、长期资本发展的多层次资本市场。建立稳定、透明、可预期的政策环境，充分尊重经济规律和市场规律，保障创业投资“募投管退”全链条关键环节顺利进行，强化各项改革举措的协同性、包容性和适配性，为发展耐心资本、长期资本保驾护航，激励更多资本敢投、愿投、长投；改革完善基金考核、容错免责机制，通过长期投资激励、税收政策等措施鼓励资本向长期、稳定的投资倾斜；优化资本市场退出管理机制，保障长期资本合理收益；加强对上市公司及资本流向监管，确保资金真正流入创新驱动的领域。

三是健全知识产权保护运用体制。完善松“绑”职务科技成果转化的相关制度，推广职务科技成果转化前非资产化，将科技成果使用权、处置权、收益权下放；完善产、学、研对接机制，为经营主体在确权阶段取得知识产权提供便利，充分建立知识产权价值评估体系，促进科技金融赋能。

（三）完善促进科技创新人才选拔、培育和发展的体制机制

科技创新必须依靠高水平人才，必须大力打造体系化、高层次的人才培养平台，让更多拔尖创新人才竞相涌现。

一是建立科技创新人才培养的长期规划。在基础教育阶段启发学生对科研的兴趣，超前培养科技创新人才，不拘一格组织人才遴选和培育，不断探索开辟人才选育新通道。

二是增强基础学科建设。加强物理数学等基础学科建设，优化重点学科、新兴学科、冷门学科和薄弱学科布局，推动学科交叉融合和跨学科研究。

三是建立包容、灵活、有弹性的科研环境。进一步减轻科研人员负担，赋予创新领军人才和团队负责人更大技术路线决定权和经费使用权，为各类人才提供多元化职业发展通道，探索建立符合团队特点、针对团队贡献的评价体系，强化青年科技人才保障激励。

四是强化科技伦理治理。建立健全职责明确、高效协同的科研诚信管理体系，对科研不端行为零容忍，营造风清气正的科研环境。

（四）构建新时代更高水平科技开放合作格局

科技进步是世界性、时代性课题，必须坚持以全球视野谋划和推动科技创新，加强国际科技创新合作。

一是更加积极主动融入全球创新网络。积极参与和发起国际大科学计划和大科学工程，除涉及国家安全的项目外，支持与各国科研人员联合攻关，共同建设和使用我国大科学工程，参与大科学计划。

二是扩大政府和民间的科技交流合作。拓宽政府和民间的交流合作渠道，积极引入国外研究机构、科技型企业、科技社团、专家学者来我国交流合作，共同研究。

三是强化国家科技安全体系建设。深度参与全球科技治理，发挥共建“一带一路”的平台效应，创造有利于我国科技创新的国际环境；完善科技安全风险监测预警体系、法治体系和保障体系，健全科技安全管理责任机制，建立健全符合我国国情的科技伦理治理体系。

四是构建与国际接轨的知识产权保护体系。提升知识产权争议解决水平，建立知识产权案件仲裁、调解优先推荐机制，畅通国际仲裁调解机构对话合作。