深化数据要素市场化配置改革 夯实培育发展新质生产力坚实基础

■二十届三中全会决定解读 | 中国式现代化制度保障（三）

□ 中国宏观经济研究院 徐 策 中国经济信息网 左登基

□ 数据是由新一轮全球科技革命和产业变革浪潮催生的重要新兴生产要素，是培育发展新质生产力、推进中国式现代化过程中最具前瞻性的基础要素。加快数据要素市场化配置改革，构建全国统一数据市场，将是一场立足当下、面向未来、关乎全局的重大改革举措。

□ 立足数据要素市场化配置改革顶层设计和基层实践，我国新一轮中长期数据要素市场化配置改革正朝着数据资源要素化、要素配置市场化、配置效率最大化、基础制度系统化、流通治理全球化等方向前行。

□ 围绕党的二十届三中全会《决定》提出的改革目标和任务安排，应准确把握新一轮中长期改革的基本原则和总体目标，坚持以制度建设为主线，加快探索完善数据产权制度、数据流通规则、市场化配置机制和安全治理机制，为全面建设数字中国、网络强国奠定坚实基础。

数据是由新一轮全球科技革命和产业变革浪潮催生的重要新兴生产要素。我国是全球第一个将数据确立为生产要素的国家。当前，世界百年未有之大变局加速演进，数据是培育发展新质生产力、推进中国式现代化过程中最具前瞻性的基础要素。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。这对加快数据要素市场化配置改革提出了新要求、新任务。下一步，要准确把握新一轮中长期改革的基本原则和总体目标，坚持以制度建设为主线，加快探索完善数据产权制度、数据流通规则、市场化配置机制和安全治理机制，为全面建设数字中国、网络强国奠定坚实基础，为全面实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大助力。

一、进一步深化数据要素市场化配置改革面临新形势新要求

改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国已开展了自主性、渐进式的数据要素市场化配置改革探索，初步建立起数据要素基础制度的框架脉络，数据要素市场逐步发展壮大，成为发展新质生产力的重要引擎。当前，新一轮科技革命和产业变革加速重构全球创新版图、重塑全球经济结构，数据要素市场化配置改革也面临更加复杂的国际国内发展环境。加快数据要素市场化配置改革，构建全国统一数据市场，将是一场立足当下、面向未来、关乎全局的重大改革举措。

（一）从国际看，数据成为中国式现代化外部环境中最为关键的决定性要素

在全球新一轮科技革命和产业变革大潮中，随着信息技术和人类生产生活交汇融合，各类数据迅猛增长、海量聚集，对经济发展、社会治理、人民生活正在产生广泛而深刻的影响。数据正成为人类数字文明时代的“第一要素”、国家创新优势的重要增长点、全球治理规则竞争的“制高点”，数据安全则将成为国家总体安全的“核心基石”。

1.数据将成为开启人类数字文明时代“第一要素”

作为数字经济的关键性生产要素，数据克服了传统生产要素所受的资源禀赋约束和边际生产力递减限制，具有非排他性、无限增长性、支撑融合性、规模经济性等多维属性特征，已经成为数字经济时代的“石油”。

数据作为新型生产要素，既直接创造社会价值，又通过与其他生产要素融合，有效降低交易成本，形成规模经济和范围经济，提升配置效率和激励效率，大幅度提高全要素生产率。

数据要素因其显著的乘数效应和创新引擎作用，将成为新质生产力的核心生产要素。特别是在当前全球经济增长乏力的背景下，数字经济成为撬动经济增长的新杠杆。美国布鲁金斯学会的相关研究显示，数据跨境流动对全球经济增长的价值贡献预计在2025年有望突破11万亿美元。根据世界贸易组织（WTO）的相关报告，2030年世界贸易将因数字技术的高度运用而增长34%。

2.数据要素将激活创新“非对称优势”增长点

新一轮科技革命的一个重要特征，就是数据要素与核心领域技术创新呈现交叉融合趋势。数据要素对于创新驱动战略的支撑作用，将主要体现在三个方面：

一是数据要素深度赋能技术科研创新各个环节。在海量数据驱动下，科学发现的基本方式正在经历从理论分析、到计算模拟、再到数据探索转变。

二是数据要素深度赋能科技创新要素配置方式。通过对数据要素的挖掘、分析和利用，降低科技创新过程中的信息交互偏差和要素交易成本，推动创新要素向高生产效率、高边际产出的企业聚集。

三是数据要素深度赋能创新产业链条。数据高效流通可以催生一批以创新要素为核心的科创新产业、新业态、新模式，创造更多高质量的社会需求与就业岗位，从而形成创新经济的新型增长链条。

3.数据治理规则竞争将成为全球博弈“制高点”

随着数字化时代的到来，国与国之间的竞争焦点逐步从能源、土地、市场等传统资源的争夺，转向以信息、数据、科技等为主体的“数字主权”的竞争。世界主要国家和地区基于数字经济与贸易发展水平、治理模式、文化理念，甚至意识形态的差异，提出一系列彼此冲突的治理方案，特别是主要大国围绕数字产业链的稳定性、数字技术的掌控、数字主权的维护、数据安全与跨境流动、个人隐私保护等领域的交锋日趋激烈，全球竞争加速由技术之争向规则之争纵深发展。

4.数据安全将成为国家总体安全的“核心基石”

数据是重要的国家战略资源，数据安全具有牵一发而动全身的特点，已处于国与国对抗斗争的前沿阵地。当前，各国围绕数据控制与反控制的斗争十分激烈。在国际经贸竞争背景下，一些西方国家将地缘政治作为数据跨境流动的重要考量因素，加快对中国等战略竞争对手的数据封锁，数据安全已上升为西方国家遏制中国的核心议题。与此同时，全球数据泄露事件频发，数据安全威胁居高不下，严重危及国家战略安全利益。IBM数据显示，2023年全球数据泄露的平均成本达到445万美元，创下历史新高，三年内增长了15%。在这一背景下，数据安全工作已经纳入国家重大战略规划和顶层设计的重点。

（二）从国内看，数据成为支撑中国式现代化最具前瞻性的基础要素

从驱动现代化发展全局动力要素出发可以预测，数据将成为支撑中国式现代化最具前瞻性的基础要素。

1.数字红利成为“后人口红利”时代经济新引擎

当前及未来一段时期，我国正进入人口红利的关键转变期，“人口红利”的机会窗口正逐步关闭，并逐步进入“后人口红利”时代，数据正成为继土地、劳动力、资本、技术之后最重要的基础生产要素。近十年，数字经济年复合增长率高达17.06%，远高于GDP的年均增长速度。截至2023年，数字经济核心产业增加值占GDP的比重已达10%。

作为信息时代的产物，数据要素具有超越时空的独特属性，具备推动经济高质量发展的三个基本条件，正在对经济发展产生颠覆性影响：一是成本较低且相对成本迅速下降；二是供应能力具有长期无限性；三是在市场经济发展中具有广泛的应用前景，具有高流动性、高初始固定成本、零边际成本和累积溢出效应等特点。预计到2035年，我国数字化发展水平将进入世界前列，数据要素成为“后人口红利”时代中国经济发展的新引擎。

2.数据驱动将是国家治理体系现代化的新范本

一方面，数据要素将有效降低社会治理成本。以数据要素为驱动，通过对重点领域、重点需求、重点人群进行智能分析、科学诊断、精准研判，降低不同部门、不同层级、不同地区之间的公共数据开放成本，提升国家治理的科学化精准化水平，增强治理信息反馈和纠偏，降低公共决策偏差概率，从而降低决策治理成本。

另一方面，数据要素将有力提升社会治理效能。通过强化政务、业务、个人、社会、自然等领域数据要素的有效供给及其融合应用，加强数据要素向国家治理体系中的科技、经济、教育、医疗、交通、司法、环境等领域的深度渗透，有利于实现政府的科学决策、精细管理、精准服务、精确监管和高效协同，从而转变理念思维、优化运作流程、提升质量效能，全面促进国家治理更加科学化、精细化、智能化和高效化。

3.“数字福祉”催生人民美好生活需求新愿景

我国一直将增进民生福祉作为数字中国建设的出发点和落脚点。在物质维度，数据要素将加速推动智慧城市、数字乡村、数字医疗、智慧教育等生存环境的数字化，带动老年人、残疾人、边远地区群众等不同群体融入数字化的生活环境。比如，在城市发展方面，到2030年，全国城市全域数字化转型将取得全面突破，人民群众的获得感、幸福感、安全感全面提升，涌现一批在数字文明时代具有全球竞争力的中国式现代化城市。

在精神维度，将加速推动数字思维、数字技能、数据智能、数据记忆、隐私数据等人类思维及知识的数字化。例如，在数字技能方面，到2035年，我国将基本建成数字人才强国，全民数字素养与技能等能力达到更高水平，高端数字人才引领作用凸显，数字创新创业繁荣活跃，为建成网络强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑。

4.数据将是构筑中华文化软实力的“源动力”

我国是文化资源大国，也是数据资源大国。数字文明时代，加快中华文化资源数字化生产、数字化呈现、数字化传播已刻不容缓。据专业统计，全球网站内容目前56%是英文，只有1.5%是中文，中文网络数据规模与西方国家存在较大差距，也与我国经济体量规模并不相称。

在数字文明时代，文化全要素生产率的提升首先依托于数据要素的挖掘利用。这就要求我们必须加快全面、细致地进行中华文化资源的梳理和摸排工作，彻底摸清我国文化资源的“家底”，并与文物遗迹、文旅演艺、图书出版、电影电视、网络文化文艺等各个不同文化领域，文字、声音、图像、视频等展示传播形态，以及载体各异的文化资源数据建立深度链接，将零散分布的文化资产关联形成中华文化数据库，实现文化数据全生命周期管理。借助国家文化数字化战略，深度推进国家级文化数据要素流通，实现各文化主管部门、公共文化事业、文化产业的“大文化”领域整合，创造新形态的数字化生产力。

5.数据要素将成绿色全要素生产率“助推器”

数据要素将显著提升绿色全要素生产率，这一作用机制将主要体现在三个方面：

一是促进绿色产业结构升级。通过大数据分析研判，激活能源数据价值，有利于实现产业结构与能源结构、市场结构与能源结构之间精准匹配，形成绿色金融、绿色技术、绿色科技等新兴投资领域，赋能能源、交通、金融、工业等产业的数字化智能化绿色化低碳化发展，从而显著降低能耗与污染排放。

二是扩大绿色经济信息化应用。通过数据要素应用，能够打通关键产品全生产周期的物料、辅料、能源等碳排放数据以及行业碳足迹数据，开展产品碳足迹测算与评价，引导企业节能降碳。

三是推动绿色低碳技术进步。通过对各种互联网技术与绿色相关技术的相互融合，不断进行生产设备的升级，降低高能耗生产设备的使用频率，进而减轻产品生产过程对环境的污染。

二、进一步深化数据要素市场化配置改革的着力点和突破口

立足数据要素市场化配置改革顶层设计和基层实践，我国新一轮中长期数据要素市场化配置改革正朝着数据资源要素化、要素配置市场化、配置效率最大化、基础制度系统化、流通治理全球化等方向前行。

（一）推进数据资源要素化，打通原始数据向生产要素的转化机制

数据是国家基础性战略资源和关键生产要素，是发展新质生产力的重要基础。当前我国面临着数据产权不明、定价机制不清、流通机制不畅、公共数据开放应用水平较低等问题，制约市场功能的有效发挥，数据作为生产要素的市场价值仍需进一步挖掘。比如，政府数据开放的数据集规模仅为美国的1/9；大部分企业尚未参与数据的交易流通；2023年全国数据产存转化率为2.9%。

在此背景下，《决定》提出“培育全国一体化技术和数据市场”。为此，必须加快推进数据资源要素化，加快打通从原始数据，到数据资源，再到数据要素的转化机制，形成与土地、劳动、资本等传统要素良性互动，全面发挥数据要素的倍增效应、乘数效应，高效赋能生产、分配、流通、消费和社会服务等各个环节，实现数据作为生产要素在全社会范围内的广泛流通，使其全面进入社会化大生产过程。最新数据显示，数据要素对GDP增长的贡献率和贡献度分别可达14.7%和0.83个百分点。

（二）加快要素配置市场化，贯通数据要素到数据资本之间的转化路径

全面深化数据要素市场化配置改革，就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断健全数据要素市场化运行机制。当前，我国数据要素市场还处于做大“蛋糕”阶段，数据流通交易的规模、效率、规则均有待提升，流通交易中的信息不对称、负外部性、数据垄断、协调失灵等问题亟待解决。

针对这些问题，《决定》提出要健全数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。这意味着必须加快打通数据确权、数据定价、数据安全、数据运营等关键环节，贯通数据要素、数据资产、数据资本之间的转化路径，探索完善数据要素价格市场化改革；构建高水平数据交易平台和数商生态体系，建立起主体合规、规则清晰、功能完备、反应灵敏、运行高效的数据要素市场体系；引导培育大数据交易市场，让参与数据要素价值创造各环节的经营主体获得制度性激励，推动数据要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。中信证券预测，我国数据要素市场规模有望在2025年迈向2000亿元新台阶，在2030年突破万亿元，市场增值空间广阔。

（三）推动基础制度系统化，构建适应数字经济高质量发展的制度体系

目前，我国数据产权、流通交易、收益分配、安全和监管等基础性法规制度尚不完善，数据的相关权利义务在法律性质、权利内容、权利归属等方面存在着诸多空白。数据资源的管理、定价、分配模式在法律层面尚无明确规定。

为此，《决定》提出“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度”。着眼数据要素市场长远发展的战略远景，应以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，深入参与国际高标准数字规则制定，加快形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素治理结构；构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度，充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利，从而推动我国数字经济高质量发展，加快建设数字中国，助力实现中国式现代化。根据部署，未来一段时期，我国将着力构建起适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度。

（四）实现配置效率最优化，打通传统生产力向新质生产力跃迁的路径

生产要素的高效率配置是实现生产力跃迁、形成新质生产力的必要条件。当前经济社会发展对高质量高价值数据要素的需要，与不平衡不充分的数据要素供给之间的矛盾日益突出。调研显示，2023年，在各类数据交易所中，需求方是供给方的1.75倍，数据产品成交率为17.9%，数据场内交易供需匹配率较低。

为此，《决定》提出“完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预”。数据要素市场化配置改革，就是要突出重点和精准施策，提升对数据要素的挖掘分析和利用水平，使得生产主体能够从海量数据中挖掘有效数据信息，为企业、行业、产业在传统要素资源约束下寻找“最优解”提供新路径，驱动生产要素从低生产率部门向高生产率部门转移，实现最优配置。

据国家发展改革委价格监测中心研究初步测算，全国企业数据要素支出规模约为3.3万亿元。如果考虑数据资产评估、质押、融资等衍生市场，整体规模可能超过30万亿元。有关研究通过对5000多个项目信息分析表明，数据要素可使工业企业业务增长平均增加41.18%，生产效率平均提高42.8%，产品研发周期平均缩短15.33%，能源利用率平均提高10.19%。

（五）推动数字治理全球化，完善国内国际高效统筹的数据要素治理体系

数据跨境流通、全球数字治理，是数字经济时代显著的时代特征。据研究预测，数据跨境交易将保持高速增长态势，2030年全球数据交易市场规模有望达3011亿美元。

《决定》提出“提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。进一步深化数据要素市场化配置改革，就是要持续建立完善国内与国际统筹的数据要素治理结构，打造具有国际竞争力的数字产业集群，积极发挥在数字贸易、数据流动、数据安全、数字税收、数字鸿沟等方面的全球数字经济治理规则引领力和主动作用。同时，积极参与数据跨境流动国际规则制定，探索加入《数字经济伙伴关系协定》等多边数据跨境流动制度安排，推动与相关国家和经济体建立完善数据跨境流动双边多边协商机制，推进建立互利互惠的规则制度安排，鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径新模式。

三、进一步深化数据要素市场化配置改革的关键路径和战略抓手

《决定》要求“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。这为加快数据要素市场化配置改革提出了新要求、新任务。

（一）探索完善数据产权制度，做大数据要素市场“蛋糕”

数据产权制度是数据基础制度中的基础，也是最为复杂的世界性难题。探索完善数据产权制度，必须坚持稳中求进工作总基调。一方面，坚持“进”字当先，鼓励各地各部门加快制度创新，积极探索“三元分类”“三权分置”“三级风险”等数据产权制度体系，强化高质量数据要素供给，积极鼓励持续探索公共数据、企业数据开发利用新路径，挖掘和释放数据要素价值。

另一方面，坚持“稳”字当头，避免冒进，将保护个人隐私和确保公共安全作为一切工作的总前提，加大个人信息保护力度，推动重点行业建立完善“数据链长制”等长效保护机制，强化企业主体责任，规范企业采集使用个人信息行为，防止数据要素市场化配置改革领域发生重大系统性风险。

（二）规范数据流通交易规则，确保数据要素市场循环畅通

应围绕数据要素市场主要产业链环节，提升交易规则的科学性和精细度，推进建立数据要素全国统一大市场，从源头确保数据要素市场统一规范，提高数据要素市场供给质量；推动数据使用权交换和市场化流通，支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制；统筹构建规范高效的数据交易场所，打通数据“采、存、算、管、用”全流程全生命周期；加快培育数据要素流通和交易服务生态，在工业制造、现代农业、商贸流通等重点行业和领域，积极探索促进数据合规高效流通使用，加快培育全国一体化技术数据市场；加快建立高效便利安全的数据跨境流动机制，积极融入高水平国际经贸合作机制，主动参与国际规则和数字技术标准制定。

（三）完善数据收益分配制度，确保分好数据要素市场“蛋糕”

收入分配制度是经济社会根本性、基础性制度安排。在数据要素市场化配置过程中，数据要素收益分配是事关改革成败的关键性制度设计，必须坚持“两个毫不动摇”，在构建高水平社会主义市场经济体制框架下，以处理好政府和市场关系为抓手，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的收益分配机制，探索个人、企业、公共数据分享价值收益的方式，探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制，同时注意防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题。

（四）把安全贯穿数据治理全过程，守住数据要素市场“安全红线”

合规与安全是数据交易的红线。应加强研判数据跨境流通与数字经济成长的内在互动关系和外在环境要求，以数据交易安全合规制度为重点，加快构建政府、企业、社会等多方协同的现代化数据治理体系；充分发挥国家数据局统筹作用，强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治机制，建立健全鼓励创新、包容创新的容错纠错机制；切实压实企业的数据治理责任，推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制，促进平台经济创新发展，科学合理为资本设立“红绿灯”；更多发挥行业组织、社会组织、基层社区、志愿机构等社会力量协调联动作用，最大限度地维护和增进公共利益。