进一步深化财税体制改革 建立健全中国式现代化财政制度

■二十届三中全会决定解读 | 中国式现代化制度保障（四）

□ 中国宏观经济研究院 徐 策 中国经济信息网 张浩然

□ 财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，财税体制改革更是发力推进新一轮全面改革、打开新局面的先行军和突破口

□ 当前，我国财税体制仍然存在预算分配管理有薄弱环节、税制结构仍待优化等问题。面对新形势新要求，财税体制改革需要以上述方面为着力点和突破口，迎难而上，全面强化国家宏观调控能力，建立与推进中国式现代化相适应的宏观经济治理架构

□ 按照党的二十届三中全会《决定》提出的目标要求，要以健全预算制度，优化税制结构，进一步理顺央地关系，健全政府债务管理体系为战略抓手，实现财税体制改革的全面深化，提升治理经济的能力和水平，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出贡献

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，财税体制改革更是发力推进新一轮全面改革、打开新局面的先行军和突破口。改革开放46年来，我国财税体制改革以中央与地方的财政关系、税收制度、财政支出及预算管理三方面为总体框架，逐步构建起了与经济社会发展状况相适应、与强化国家治理能力相衔接的现代财税制度框架。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对深化财税体制改革做出系统部署。面对这一“路线图”，进一步深化财税体制改革更显紧迫与必要。当前，我国财税体制仍然存在多重难点卡点，在新发展阶段，面对新形势新要求，财税体制改革应以预算制度、税制结构、央地财政关系、政府债务管理体系为着力点，逐一突破难点卡点，以健全预算制度，优化税制结构，进一步理顺央地关系，健全政府债务管理体系为战略抓手，实现财税体制改革的全面深化，提升治理经济的能力和水平，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出贡献。

一、进一步深化财税体制改革面临的新形势新要求

纵观改革开放46年来，特别是党的十八大以来，我国财税体制改革以中央与地方的财政关系、税收制度、财政支出及预算管理三方面为总体框架，逐步构建起了与经济社会发展状况相适应、与强化国家治理能力相衔接的现代财税制度框架。新时代新征程，在百年未有之大变局加速演进下，我国财税体系中长期改革压力愈发突出。财政收入端面临经济增长压力以及跨越中等收入陷阱压力，支出端在社会需求收缩状况下支出刚性较强，财政收支紧平衡或为中长期常态。此外，地方债务风险压力突出、新经济新业态税收体系亟待完善、中国式现代化持续推进等新形势对财税体制改革提出新要求。

（一）经济增长压力下财政收入压力加大，现行财税体制效能受限

2023年，我国GDP同比增长5.2%，增速维持较高水平。虽然国民经济顶住了来自国外的风险挑战和国内多重因素交织叠加带来的下行压力，呈现出整体向好态势，但是在全球经济下行压力以及地缘政治危机激化的大背景下，国内中长期经济增长压力仍然存在。在经济增长承压的同时，由于减税降费力度不减，预计财政收入将持续承压。此外，在经济结构转型的大背景下，与地产相关的税收走弱，也将持续对财政收入产生压力，削弱财税体制效能。

（二）财政硬性支出的刚性较强，财税体系改革迫切性增加

从中长期看，虽然因经济增长面临下行压力，积极财政政策空间受到一定影响，但是我国仍需在民生建设、环境建设、生态、现代产业体系等领域保持一定财政支持力度，财政硬性支出的刚性较强。《决定》将实现全体人民共同富裕作为中国式现代化的本质要求之一。实现共同富裕的充分条件是国家通过社会合力保障所有人获得基本能力，这一条件对财政形塑国家治理结构的基础性作用提出更高要求。如何调整中央与地方在“权”“钱”“责”上的关系，缩小城乡区域之间的发展差距，推进基本公共服务均等化等问题亟待破解。在这一过程中，保持硬性的财政支出，让财政支出有重点、有逻辑显得尤为重要。在维持紧平衡状态下，财政体系改革的迫切性不断增加。

（三）化解地方债务风险对财税体制改革提出更高要求

地方隐性债务的形成主要源于中央与地方财权和事权的不匹配，导致显性债务无法满足地方需求，从而产生隐性债务。因此，根治隐性债务，彻底化解地方债务风险对财税体制提出更高要求，需要财税体制适应宏观财政的新形势，积极主动深化改革。

（四）新经济、新业态发展迅速，对税收体系提出新要求

当前我国经济发展迅速，经济总量保持不断增长，经济成分日益复杂，网络直播、直播带货、外卖骑手等新经济、新业态如雨后春笋般涌现。与此同时，由于部分经济新业态存在法律层面尚无法定性、相关税收制度尚未完善等问题，且新业态通常具有跨地域性、交易虚拟化、收入来源多元化、数据巨量化等特点，因此对与之相匹配的税收制度建立、税收征管技术水平提出新的挑战。

（五）中国式现代化的鲜明特征，对财税体系提出新要求

深化财税体制改革是围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革的题中应有之义、必要之举，同时中国式现代化的五个鲜明特征也对财税体制改革提出新要求。人口规模巨大的现代化要求我国财税体制优化支出结构，聚焦民生福祉，健全社会保障体系；全体人民共同富裕的现代化要求我国财税体制充分发挥收入分配调节作用，在重点领域发挥财政资金引导作用，扎实推动共同富裕；物质文明和精神文明相协调的现代化要求我国财税体制统筹助力经济发展与精神文明发展；人与自然和谐共生的现代化要求我国财税体制助力解决生态环境问题，不断优化绿色税收体系，发挥生态保护财政资金的引导作用，撬动更多社会资本进入绿色低碳领域；走和平发展道路的现代化要求我国财税政策服务于国际税收治理，加强国际税收协调，深入参与国际税收规则制定，助力推动高水平对外开放。

二、进一步深化财税体制改革的着力点和突破口

当前，我国财税体制仍然存在预算分配管理有薄弱环节、税制结构仍待优化、央地权责划分不清、地方债务风险防范化解机制尚不完善等问题。在新发展阶段，面对新形势新要求，财税体制改革需要以上述方面为着力点和突破口，迎难而上，补全薄弱环节、优化结构问题，解决痛点难点，破解问题机制根源，全面强化国家宏观调控能力，建立与推进中国式现代化相适应的宏观经济治理架构。

（一）补全预算分配管理薄弱环节，加强财政资源统筹

总体上看，我国预算分配管理还存在诸多薄弱环节，体现在预算资源统筹、分配能力偏弱，预算约束机制不够完善，预算管理体系薄弱等方面。《决定》提出 “健全预算制度，加强财政资源和预算统筹”“强化对预算编制和财政政策的宏观指导”“深化零基预算改革”“统一预算分配权”。在新发展阶段，要进一步深化预算体制改革，健全预算制度，通过加强财政资源和预算统筹，强化对预算编制和财政政策的宏观指导等举措，推动提升预算管理水平和财政治理效能，促进市场效率提升，发挥政府在资源配置中的积极作用。

（二）优化税制结构，强化国家宏观调控能力

税收是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。当前我国税制结构仍有待优化。一方面，直接税占比仍然偏低，影响调节收入分配等宏观政策效能。2023年，我国直接税占全国税收收入的比例为41.4%，明显低于美国的81.8%、日本的58.4%以及德国的50.4%。另一方面，我国地方税体系不够健全。我国地方税主要为流动性税基，主体税种以共享税为主，呈现收入有限、覆盖面窄等特点，地方政府缺乏对当地财力具有决定性影响且长期稳定的地方税主体税种。在此背景下，《决定》提出“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。在新发展阶段，要进一步深化税制结构改革，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，强化国家宏观调控能力。

（三）解决央地权责划分不清难点，调动央地两个积极性

中央和地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，处理好中央与地方关系，调动两个积极性，是财税体制改革的重中之重。当前，我国存在中央与地方事权和支出责任划分不清、地方税体系不够健全、转移支付法制化程度不足、省以下财政体制差异性较大等问题。《决定》提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。在新发展阶段，要进一步深化央地财政关系改革，通过明确中央与地方财政事权与支出责任、优化中央和地方收入划分、完善财政转移支付体系、推进省以下财政体制改革等举措，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，充分发挥中央和地方两个积极性。

（四）破解地方债务风险的机制根源痛点，防范化解地方债务风险

政府债务是国家应对经济波动的重要工具，是国家信用扩张和国家治理能力的重要体现。当前我国仍然存在地方政府财权与支出责任不匹配问题，且防范化解地方债务风险体制机制不够完善。《决定》提出“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”。在新发展阶段，要健全政府债务管理体系，推动地方债务风险化解体系建立，增强财政可持续性，统筹安全与发展，推动建立政府债务与经济发展的良性循环，促进经济行稳致远。

三、进一步深化财税体制改革的关键路径和战略抓手

按照《决定》提出的目标要求，到2029年，要完成深化财税体制改革任务，预算制度进一步健全，税制结构进一步优化，央地财政关系达到权责清晰、财力协调、区域均衡标准。为实现这一目标，应以预算制度、税制结构、央地财政关系、政府债务管理体系为着力点，逐一突破难点卡点，以健全预算制度，优化税制结构，进一步理顺央地关系，健全政府债务管理体系为战略抓手，实现财税体制改革的全面深化，提升治理经济的能力和水平，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出贡献。

（一）健全预算制度

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。健全预算制度是财税体制改革的重要内容之一。

一是加强财政资源和预算统筹。要把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，增强预算对落实党和国家重大政策的保障能力；完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。

二是强化对预算编制和财政政策的宏观指导。预算编制应服从服务于党和国家发展大局，按照经济社会发展目标和宏观调控总体要求，强化对预算编制和财政政策的宏观指导；推进财政支出标准化，建立完善动态调整机制，更好发挥标准在预算管理中的基础性作用；深化零基预算改革，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模；加强财政政策逆周期和跨周期调节，熨平经济周期波动。

三是统一预算分配权。要统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度；提高年初预算到位率，推进预算安排与存量资金的有机结合，加大财政资金统筹力度与支出结构调整力度，规范支出管理。

四是深化预算绩效管理改革。应深化绩效管理改革，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，强化事前评估、强化评价结果运用，推进预算和绩效管理一体化，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制；坚决落实党政机关过紧日子的要求，杜绝大手大脚花钱等现象。

五是完善预算公开和监督制度。要严格执行人大批准的预算，强化预算对执行的控制；进一步加大预算公开力度，提高财政透明度，强化对权力运行的制约监督，提高预算公开工作质量。

六是完善权责发生制政府综合财务报告制度。应强化数据分析应用，提升财政管理效能；完善财会监督体系，严肃财经纪律。

（二）健全税收制度

税收是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。健全税收制度，优化税制结构，有助于更好地筹集财政收入、调控经济运行、调节收入分配。

一是规范税收优惠政策，提升宏观调控效能。研究同新业态相适应的税收制度，促进新业态健康发展；全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制；合理降低制造业综合成本和税费负担。

二是健全直接税体系，逐步提高直接税比重。完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税；适时推进个人所得税改革修法，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，完善吸引境外高端人才政策体系。

三是健全地方税体系，培育地方税源。完善地方税税制，培育地方主体税种，合理配置地方税权，理顺税费关系。按照《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》安排，后移消费税征收环节并稳步下划地方，并结合消费税立法统筹研究推进改革。比如，金银首饰、烟草和汽车等品目的消费税已在零售环节征收或部分在批发零售环节征收，已具备征收环节下划到地方的条件。完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，扩大地方税收规模。稳妥推动房地产税、资源税落地，扩大地方税源体系。

四是完善绿色税制，提升绿色税收治理能力。全面推行水资源费改税，改革环境保护税；完善增值税、消费税、企业所得税等税种绿色发展体系，推动绿色低碳发展。

五是深化税收征管改革，提高征管效率。秉承依法治税原则，提升政府在税收和非税收入方面的规范性、协同性和法治性，构建权责明确、统一规范的征收管理体系。应用新技术，持续推进统一的新一代智能化电子税务局建设，推进标准统一、数据集中的全国税收征管信息库建设，推进全国涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享。

（三）进一步理顺央地关系

中央与地方财政事权和支出责任划分改革，是建立科学规范央地政府关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程。应进一步理顺中央和地方财政关系，加快形成稳定的各级政府事权、支出责任与财力相适应的制度。

一是明确中央与地方财政事权与支出责任。适当上移并强化中央财政事权和支出责任；减少委托地方代行的中央财政事权，原则上通过中央本级安排中央财政事权的支出；确实需要委托地方行使事权的，需通过专项转移支付安排资金。

二是优化中央和地方收入划分。拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，增加地方税收规模以及自主财力；推进税制改革，优化共享税分享比例；完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地与承接地利益共享；规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

三是完善财政转移支付体系。清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度；建立促进高质量发展转移支付激励约束机制；继续推进省以下财政体制改革，优化省以下财力分配，切实加强基层财力保障。

四是推进省以下财政体制改革。优化省以下财力分配，切实加强基层财力保障；推进省级以下财政事权和支出责任划分改革，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范化解债务风险等方面的责任；督促省级政府切实担负起保基本民生、保工资、保运转等“三保”主体责任，加快完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜，逐步建立基层“三保”长效保障机制。

（四）健全政府债务管理体系

政府债务是国家应对经济波动的重要工具，是国家信用扩张和国家治理能力的重要体现。同时，政府债务扩张所导致的债务风险积累也是经济持续健康发展的重大隐患。健全政府债务管理体系，推动地方债务风险化解，是增强财政可持续性，推动政府债务与经济发展的良性循环的关键一环。

一是完善政府债务管理体制机制。合理确定政府债务规模，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制；完善政府债务分类和功能定位，优化债务结构；完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配；加强债务信息公开，建立全国统一的债务信息平台，促进债务显性化，提高债务透明度。

二是建立健全防范化解地方政府隐性债务风险体系。建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制；完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制；加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口；在合理规范的制度框架内进行数字赋能，将数字分析和数字监管应用于投资监督管理、财政预算管理、动态风险监测等方面。加强源头治理，坚决遏制新增隐性债务，有序化解存量隐性债务；健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险；加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

三是加强地方政府专项债券管理。合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例；完善债务限额分配机制，加强专项债券资金“借用管还”全生命周期管理；健全政府债务信息公开机制，促进形成市场化、法治化融资自律约束机制；积极开展地方债务风险化解机制探索，以地方政府为主体探索债券展期、置换等化债途径，化解短期的债务违约风险；创新中央对地方政府的监管和绩效考核机制，规范地方政府举债行为。

四是加快地方融资平台改革转型。加强对融资平台公司的综合治理，持续规范融资管理，剥离其政府融资职能；禁止地方融资平台各种变相举债行为，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的科学管理机制。