完善高水平对外开放体制机制 建设更高水平开放型经济新体制

■二十届三中全会决定解读 | 中国式现代化制度保障（五）

□ 中国宏观经济研究院 徐 策 中国经济信息网 张浩然

□ 当下，全球规则竞争日益激烈、全球经济增长压力与逆全球化交织、中国式现代化持续推进等新形势对我国完善高水平对外开放体制机制，推进高水平对外开放提出更高要求

□ 在新发展阶段，面对新形势新要求，完善高水平对外开放体制机制要进一步放宽市场准入；优化区域开放布局；完善高质量共建“一带一路”机制，加快实现建设更高水平开放型经济新体制的目标

□ 应以目标为导向，以制度型开放、外贸体制改革、外商投资和对外投资管理体制改革、区域开放布局、高质量共建“一带一路”机制等方面为战略抓手，以开放促改革、促发展，为实现以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供强大动力支撑

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善高水平对外开放体制机制”。为了实现这一目标，要以制度型开放、外贸体制改革、外商投资和对外投资管理体制改革、区域开放布局、高质量共建“一带一路”机制等作为战略抓手，以开放促改革、促发展，为推动以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供强大动力支撑。

一、进一步完善高水平对外开放体制机制面临的新形势新要求

改革开放46年来，特别是党的十八大以来，我国以开放布局、开放领域、开放体制、全球治理四方面为总体框架对我国对外开放领域进行了全方面、系统性的深化，最终形成了全方位、宽领域、多层次的对外开放格局。新时代新征程，世界百年未有之大变局加速演进，国际局势纷繁复杂。当下，全球规则竞争日益激烈、全球经济增长压力与逆全球化交织、中国式现代化持续推进等新形势对我国完善高水平对外开放体制机制，推进高水平对外开放提出更高要求。

（一）全球规则竞争日益激烈，阻碍我国制度型开放的推进

完善高水平对外开放体制机制要求我国稳步推进制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则。经过多年快速发展，商品和要素流动型开放带来的发展红利已经得到较为充分的释放，必然要转向制度型开放。与此同时，一些西方发达国家正试图通过制定高标准经贸规则提高贸易投资壁垒，抱团形成区域联盟，推行逆全球化的单边主义、孤立主义和贸易保护主义，全球竞争逐步从经济竞争演变为规则之争，并进一步渗透至AI等新兴科技行业领域，加大了我国推进制度型开放的难度。

（二）全球经济增长压力与逆全球化交织，加剧稳外贸稳外资难度

对外贸易是我国开放型经济的重要组成部分，是推动经济增长的“三驾马车”之一。完善高水平对外开放体制机制要求我国拥有稳定的外贸环境，更好平衡外贸规模增长与深化外贸体制改革之间的关系。但当前我国稳外贸面临的挑战明显增多。一方面，全球经济增长承压或影响我国出口端复苏。国际货币基金组织（IMF）发布的《世界经济展望报告》显示，预计2024年全球经济增速为3.2%，2025年为3.3%，均明显低于2000年至2020年间全球GDP年均增速均值3.8%。全球宏观经济形势前景不佳进一步施压全球货物贸易复苏。世界贸易组织（WTO）发布的《全球贸易展望与统计》预测显示，2024年全球货物贸易量将增长2.6%，明显低于新冠肺炎疫情全球蔓延前5年（2015年至2019年）年度增速均值3.48%。另一方面，在制造业回流与贸易保护主义共同作用之下，不断增加的出口管制及限制措施在一定程度上影响我国外需复苏。整体上看，在全球宏观经济形势承压与贸易限制举措增多的背景下，我国稳外贸难度加大，如何在进一步深化外贸体制改革的同时，既保证外贸规模稳定扩张，又不削弱经济增长的传统动能，成为当前亟须研究面对的新形势。

外资对我国经济发展意义重大，在推动资源合理配置、促进市场化改革方面发挥了积极作用。进一步完善高水平对外开放体制机制要求我国进一步深化外商投资管理和对外投资管理体制改革，拥有稳定的外商投资及对外投资环境是深化改革的重要前提。当前，在逆全球化浪潮下，全球产业链呈现本土化收缩、投资保护主义不断抬头的迹象，这使我国稳外资的形势日趋严峻。

一方面，全球产业链本土化收缩趋势明显。近年来，欧盟、美国等发达经济体力图重振本国制造业，鼓励本国制造业企业回流。2022年2月，欧盟委员会正式公布《欧洲芯片法案》，拟投资超过430亿欧元，提振欧洲芯片产业，提高欧盟制造半导体芯片的能力。2022年8月，美国总统拜登签署《2022芯片与科学法案》《通胀削减法案》，试图通过提供大量补贴吸引制造业尤其是芯片和汽车产业回迁。

另一方面，全球投资保护主义不断抬头，阻碍国际资本流动，影响我国对外投资布局。联合国贸发会议发布的《2024年世界投资报告》显示，2023年全球范围内的外国直接投资规模为1.3万亿美元，同比下降2%，呈现收缩态势。近年来，发达经济体持续收紧投资监管，投资保护主义风险不断增加。联合国贸发会议数据显示，2021年全球53个经济体总共推出了109项影响外国投资的政策措施，其中限制性措施占投资政策措施总额的比重达到历史最高，为36.7%，便利化措施的数量达到历史最低，几乎全部发达国家都强化外资安全审查制度。

（三）中国式现代化持续推进对深化高水平对外开放提出更高要求

开放是中国式现代化的鲜明标识。现代化与全球化的发展进程相互交织、同频共振，中国式现代化势必是建立在高水平的全球化基础之上，在不断融入世界市场和主动参与全球管理中吸收可资利用的经验、资金、技术等资源，实现自身经济水平的提高，更加有效地建立中国与世界的关系。因此，推动中国式现代化对高水平开放提出更高要求。

从现代化的鲜明特征看，实现人口规模巨大的现代化，需要通过高水平对外开放，吸引全球要素，解决我国受限于人口众多、资源不足的要素禀赋和资本、人才等可持续发展动能供给不足的问题；实现全体人民共同富裕的现代化，需要我国更有效率地促进两个市场、两种资源联动发展，切实提高国民收入；实现物质文明和精神文明相协调的现代化，要求我国深化经贸合作以及文化沟通交流，在夯实物质基础的同时，深化以共建“一带一路”民心相通、文明互鉴为典型的国际文化沟通；实现人与自然和谐共生的现代化，要求我国积极参与全球生态问题治理，与国际社会强化生态治理合作，引领、推动全球经济体向绿色、低碳发展模式转变；实现走和平发展道路的现代化，要求我国深度参与全球治理，将世界的需求与中国的要素禀赋相结合，坚持多边主义，提高国际事务、国际标准的参与权和主导权。

二、进一步完善高水平对外开放体制机制的着力点和突破口

《决定》提出“完善高水平对外开放体制机制”。当前，我国仍然存在部分领域开放程度不足、区域开放布局优化机制尚不完善、推进共建“一带一路”高质量发展体制机制建设尚存阻碍等问题。针对这些难点和堵点，在新发展阶段，面对新形势新要求，完善高水平对外开放体制机制要进一步放宽市场准入；优化区域开放布局；破除共建“一带一路”高质量发展制度阻碍为主要着力点和突破口，加快实现建设更高水平开放型经济新体制的目标。

（一）进一步放宽市场准入，扩大制度型开放

坚持高水平对外开放，进一步放宽市场准入，有利于在更大范围内形成内外优势互补、合作共赢的开放格局，是利用好国内国际两个市场、两种资源，为我国高质量发展不断注入动力的重要途径。

当前我国仍然存在部分领域开放程度不足的问题。一方面，服务贸易领域限制仍然较多。我国在教育、文化、医疗、商务、数字技术和数字内容服务等领域仍存在8类22项准入限制，阻碍相关行业提高对外开放水平。另一方面，数字贸易等现有服务贸易规则与国际高标准经贸规则对接不够充分。

《决定》提出“主动对接国际高标准经贸规则”“扩大自主开放，有序扩大我国商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放”。在新发展阶段，主动对接国际高标准经贸规则，持续扩大自主开放，进一步放宽市场准入，将为国内外投资者创造一个公平、透明、可预期的营商环境，将有效促进外商投资，提升国内企业的全球竞争力。这不仅是推动经济高质量发展的关键措施，也有助于进一步巩固我国全球经济重要参与者的地位。

（二）优化区域开放布局，形成全面开放新格局

区域开放布局是对外开放的全局性和基础性问题，优化区域开放布局是推进高水平对外开放的必然要求。当前，我国存在区域间改善开放水平不平衡的机制缺失、区域间开放规划统筹协调机制薄弱、强化平台通道建设的体制机制有待完善等难点堵点。区域开放“东强西弱、海强边弱”的格局仍未改变，同质化竞争问题依然存在。

在此背景下，《决定》提出“优化区域开放布局”“巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平”“发挥沿海、沿边、沿江和交通干线等优势”“实施自由贸易试验区提升战略”“健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制”，从而将加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局，以高水平的区域协调促进高水平的对外开放，为中国式现代化建设提供扎实支撑。

（三）破除共建“一带一路”高质量发展体制机制建设阻碍，提升全球治理能力

共建“一带一路”对内有助于我国稳定外贸外资、扩大金融业对外开放、维护经济社会安全、创造开放型经济新体制，对外有助于推动全球经济增长、助力共建“一带一路”国家经济发展，是我国全球战略的关键组成部分，也是深化我国全球治理参与度，提升全球治理能力的重要载体。

当前，推进共建“一带一路”持续高质量发展仍然存在一定制度阻碍，主要体现在促进产能合作的体制机制和支持服务体系不健全、与国外制度环境和技术标准不兼容、信息服务平台等服务体系欠缺等三方面。《决定》提出“完善推进高质量共建‘一带一路’机制。继续实施‘一带一路’科技创新行动计划”“完善陆海天网一体化布局”“统筹推进重大标志性工程和‘小而美’民生项目”。在新发展阶段，要着力于推动政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通等方面的底层机制完善升级，将共建“一带一路”进一步发展为全球瞩目的标志性国际公共产品和合作平台，向全球推行中国智慧、中国方案，成为逆全球化浪潮中捍卫多边主义的坚定力量，为全球和平稳定发展作出贡献。

三、进一步完善高水平对外开放体制机制的关键路径和战略抓手

《决定》提出“完善高水平对外开放体制机制”，并提出实现制度型开放稳步扩大，外贸体制改革进一步深化，外商投资和对外投资管理体制改革进一步深化，区域开放布局进一步优化，高质量共建“一带一路”机制进一步完善等具体目标。为达到这一要求，应以目标为导向，以制度型开放、外贸体制改革、外商投资和对外投资管理体制改革、区域开放布局、高质量共建“一带一路”机制等方面为战略抓手，以开放促改革、促发展，为实现以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供强大动力支撑。

（一）稳步推进制度型开放

制度型开放不仅应包含与国际通行规则的对接，还应包括规制、管理、标准的开放。这标志着我国对外开放将进入更高阶段。

一是主动对接高标准国际经贸规则，提升高水平开放程度。在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境；通过推动与高标准经贸规则对接，主动构建有利于我国的多边和双边规则体系，加快形成与国际高标准规则相衔接的制度体系和监管模式。

二是扩大自主开放，扩展开放领域。有序扩大我国商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放，扩大对最不发达国家单边开放，推动开放领域不断扩展，推进国内相适应的改革举措不断深入；深化援外体制机制改革，实现全链条管理。

三是维护多边贸易体制，积极参与全球治理体系改革。维护以世贸组织为核心的多边贸易体制，深入参与世贸组织改革；积极参与全球经济治理体系改革，提供更多全球公共产品；扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，提升我国自由贸易协定开放水平；提升我国建立同国际通行规则衔接的合规机制，优化开放合作环境；推进海事仲裁制度规则创新。

（二）深化外贸体制改革

加快建设贸易强国、推动货物贸易优化升级、创新服务贸易发展机制，是促进产业优化升级、经济高质量发展，以及对外开放水平提升的必由之路。

一是加快建设贸易强国。通过构建支持体系和政策协同，提升政策一致性；加强制度创新，推动内外贸一体化，积极应对贸易的数字化与绿色化趋势；完善风险防控与贸易救济制度，保障贸易安全与顺畅。

二是推动货物贸易的优化升级。通过降低进口关税和成本，扩大优质商品和关键技术进口，优化商品结构；拓展新的贸易增长点如中间品和绿色贸易，建设大宗商品交易中心和全球集散分拨中心，支持建设国际物流和资源配置枢纽；创新对外投资合作，建设高质量境外经贸合作区，推动构建互利的供应链；通过扩大开放和参与多边协议，减少对单一市场依赖，增强全球市场的应对能力和服务链的韧性。

三是创新服务贸易发展机制。全面实施跨境服务贸易负面清单，扩大服务业开放试点，鼓励专业服务机构提升国际化能力；发展离岸贸易和新型国际贸易业务，建立健全跨境金融服务体系，丰富金融产品供给；推动数字贸易发展，建立数字贸易治理体系和数据资源基础制度；放宽服务业市场准入，破除隐性壁垒，提升开放水平；利用自由贸易试验区和海南自由贸易港的先行作用，探索与国际高标准经贸规则的对接。

（三）深化外商投资和对外投资管理体制改革

深化外商投资和对外投资管理体制改革，打造一流营商环境是推动高水平开放的客观要求，是推进全面依法治国的题中应有之义。

一是扩大外资准入，保障外资国民待遇。通过缩减外资准入负面清单并取消制造业领域的限制来进一步放宽投资门槛；推动服务业特别是电信、互联网、教育、文化和医疗领域的开放，鼓励国外高水平理工大学在华合作办学；深化外商投资体制改革，确保外资企业在获取要素、资质许可等方面享受国民待遇，支持其参与产业协作；持续更新鼓励外商投资的产业目录，创建有吸引力的投资环境，增强外商信心；完善对外投资体制，推动国际产业链和供应链合作。

二是营造一流营商环境，提升外资服务生态体系。通过实施外资企业基本政策，促进公平竞争，创建市场化、法制化、国际化的商业环境；完善外资企业圆桌会议制度，依法保护其投资权益，并优化境外人员在华的生活便利制度；加强知识产权保护和外商投资权益保护，打破创新要素流动的壁垒，构建统一大市场，吸引更多外资投资；通过持续的创新和专业人才培养，提升外资管理和服务水平，增强外资企业的市场竞争力。

（四）优化区域开放布局

优化区域开放布局，实施自由贸易试验区提升战略，健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制，是加快形成全面开放新格局的重要内容。

一是因地制宜，优化对外开放格局。发挥沿海、沿边、沿江及交通干线的区域优势，推动形态多样的开放高地建设。在东部沿海地区，巩固开放先导地位，建立与国际接轨的金融、税收和法律制度，鼓励数字和服务贸易新业态试点。在中西部地区提升开放能级，加快内陆开放型经济试验区建设，并赋予更多改革自主权。同时，扩大内陆沿边开放，改善中欧班列运营机制，以提高通关效率和降低物流成本。深化东北地区的对外合作，加强与周边国家的产业链合作，建设东北亚区域性物流枢纽，推动中俄自由贸易区建设，探索新型跨境经济合作区。

二是实施自由贸易试验区提升战略，推广制度创新成果。实施自由贸易试验区提升战略，鼓励首创性、集成式探索，推动全产业链创新发展，积极复制推广制度创新成果。比如，上海自贸区在金融服务领域探索电子支付系统的国际先进标准，深化金融科技国际合作，扩展数字人民币在贸易领域的应用；广东自贸区则进行高水平开放压力测试，并支持南沙服务业开放综合试点措施。同时，加快海南自由贸易港建设，深化贸易投资自由化和便利化进程。

三是健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制。利用“一国两制”制度优势，巩固香港作为国际金融、航运、贸易中心的地位，并支持香港、澳门成为国际高端人才集聚地；深化粤港澳大湾区合作，强化规则和机制的衔接。

（五）完善高质量共建“一带一路”机制

高质量共建“一带一路”是扩大高水平对外开放的有效举措，是我国全力推进制度型开放的重要平台。

一是升级政策沟通体制。建立更多贸易畅通、投资合作、服务贸易、电子商务等国际合作机制，推动与更多国家商签自由贸易协定、投资保护协定；进一步完善顶层设计，加强政策、规则、标准互认互通，创新对接方式；逐步建立起更加紧密的多渠道、高效率、常态化的政策沟通长效机制。

二是推进设施联通建设机制完善。进一步完善陆海天网一体化布局，构建“一带一路”立体互联互通网络；统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目。

三是优化贸易畅通机制。积极搭建贸易促进平台，深化和拓展贸易和投资领域多边合作，提高贸易和投资自由化便利化水平，推动贸易投资合作优化升级；不断推动贸易新业态创新，构建数字合作新格局；推动形成“一带一路”自由贸易区网络体系。

四是畅通资金融通传导机制。进一步加强与共建“一带一路”国家开展投融资务实合作，健全多元投融资体系。

五是完善民心相通连接机制。加强与共建“一带一路”国家在教育、文化、科技、数字、绿色和健康等重点领域的人文交流与合作，构建常态化交流合作机制，形成多元互动的人文交流大格局。