深化劳动力要素市场化改革 提升人力资源对高质量发展的支撑力

■二十届三中全会决定解读 | 中国式现代化制度保障（六）

□ 中国宏观经济研究院 徐 策 中国经济信息网 肖 慧

□ 全面推进中国式现代化建设，要求经济高质量发展取得新突破，科技自立自强能力显著提升，城乡融合发展开创新局面，区域协调发展向更高水平迈进，这些均对劳动力要素市场化配置提出更高要求，亟须通过进一步深化劳动力要素市场化改革，为中国式现代化建设提供合理配置、均衡分布的高素质现代化人力资源

□ 面对新形势新要求，亟须进一步深化劳动力要素市场化改革：化解结构性就业矛盾痛点，充分激活新质生产力发展的人才引擎；畅通城乡劳动力流动渠道，增强城乡经济发展内生动力和创新活力；打破人才跨区域流动壁垒，提升人才“双循环”的活力与竞争力；解决“最后一公里”难题，把促进就业、增加民生福祉落到实处

□ 党的二十届三中全会《决定》要求“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。为促进劳动力要素自由流动和优化配置，需构建与现代化产业体系相适配的劳动力市场机制；完善促进城乡劳动力双向流动的体制机制；建立区域之间劳动力要素自由流动的新机制；深化人才服务增值化、数智化、生态化改革

劳动力是最重要的生产要素之一，促进劳动力和人才的畅通流动，有助于激发全社会创新创业创造活力。改革开放46年以来，我国劳动力要素市场化配置取得积极成就、发生深刻变革，实现了劳动就业制度由“统包统配”向市场化导向转变，形成了供求双向选择、劳动者自主就业创业新格局，有力促进了人力资源合理流动和有效配置。在新发展阶段，面对新形势新要求，亟须通过进一步深化劳动力要素市场化改革，破除阻碍劳动力自主有序流动的体制机制障碍，引导劳动力供需双方在更大范围内、更高层次上对接，充分发挥劳动力要素在国家重大战略实施中的基础性作用，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供高质量人力资源支撑。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。为促进劳动力要素自由流动和优化配置，建议从以下四个方面进一步深化改革：一是构建与现代化产业体系相适配的劳动力市场机制，促进劳动力供需长期均衡；二是完善促进城乡劳动力双向流动的体制机制，盘活城乡两端人才资源；三是建立区域之间劳动力要素自由流动的新机制，促进人才区域合理布局和协调发展；四是深化人才服务增值化、数智化、生态化改革，助力提高劳动力市场的运行效率。

一、进一步深化劳动力要素市场化改革面临的新形势新要求

在新发展阶段，随着人口数量和结构显著变化，加之技术进步、产业转型升级等因素影响，我国劳动力市场供求关系发生深度调整，结构性矛盾日益凸显。特别是，全面推进中国式现代化建设，要求经济高质量发展取得新突破，科技自立自强能力显著提升，城乡融合发展开创新局面，区域协调发展向更高水平迈进，这些均对劳动力要素市场化配置提出更高要求，亟须通过进一步深化劳动力要素市场化改革，为中国式现代化建设提供合理配置、均衡分布的高素质现代化人力资源。

（一）经济高质量发展对人力资源开发利用和优化配置提出更高要求

《决定》指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。随着我国逐渐步入中等收入阶段，劳动年龄人口的绝对数量开始减少，我国经济发展迫切需要由依靠劳动力等要素投入驱动，转向依靠人力资本提升和创新驱动，提高全要素生产率，夯实经济高质量发展的基础。但是当前，我国劳动力市场仍面临较多困难。一方面，现有人力资源未能得到充分利用。从总量来看，2019年以来，由于技术进步等因素的作用，我国单位GDP就业容量不断减少。特别是在经济下行压力加大的背景下，部分劳动者由于多次求职未果，退出劳动力市场，甚至出现“全职儿女”的社会现象。从结构来看，教育供给和劳动力市场需求之间存在错配问题，比如硕士研究生从事送外卖送快递工作，并引发高学历人才浪费的热议。

另一方面，技能型人力资本存在较大缺口。我国技能型人力资本与经济社会发展需求不相适应，存在技能人才队伍规模偏小、技能人才缺口较大，高级技能人才比例较小、结构不合理，技能型人力资本在地域和行业上分布不尽合理等问题。特别是，部分高技能人才在体制间流通机制不够顺畅、分配机制不够灵活，导致资源配置调节能力不足。在新发展阶段，我国亟须主动进行劳动力市场调整，把劳动力要素配置提升到更高水平，通过劳动力质量的提升为我国高质量发展提供强大持续动力。

（二）技术进步、产业转型升级要求劳动力市场供需实现新的动态平衡

近年来，随着5G、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术的兴起，带动新技术在各行各业广泛应用。新技术的应用在提高劳动生产力、变革生产关系的同时，也影响着就业数量、就业结构和人才需求等。特别是在制造业领域，“机器换人”的现象较为明显，将导致低技能劳动者需求萎靡和技术性失业。在新发展阶段，技术迭代发展和产业转型升级步伐加快，将使劳动者从传统的简单体力工作向高创造性、高附加值工作转移，对劳动者技能水平提出更高要求。但是当前，劳动者技能的提升难以迅速跟上产业升级的需要，存在劳动力市场供需错位等问题。其中，就业结构性矛盾尤为突出，表现在传统行业岗位缩减，但新兴产业所需的高层次、高技能、创新型人才存在巨大缺口，亟须构建现代化人力资源合理配置和迭代更新的长效机制，促进劳动力市场供需形成新动态平衡。

（三）新型城镇化和乡村振兴中的劳动力资源开发与配置面临新难题

全面推进以人为核心的新型城镇化和乡村振兴，需要进一步关注城乡人口，特别是城乡劳动力资源配置面临的新难题。一是如何保障乡村振兴的人力资源支撑。数量充足和素质技能较高的农村劳动力是实现乡村振兴的根本保障。在以劳动力为主体的农村人口持续外流趋势下，农村高素质农技人员、管理人员严重缺乏，出现青黄不接、老新断层的现象。需要关注乡村振兴背景下对农村劳动力的主体需求与农村劳动力短缺之间的结构性矛盾。二是如何继续开发农村潜在的劳动力资源。目前，我国劳动年龄人口城乡比例与经济结构比例存在一定偏差，农村地区和第一产业从业者规模较大、占比较高，与现代产业发展需求不相适应，但目前农村地区劳动力资源主要是新生代成长劳动力，大龄、女性劳动力的就业意愿和能力具有特殊性，继续开发和利用农村潜在的劳动力资源并使之向非农领域转移就业，面临新的困难。三是如何提高城乡劳动力资源配置效率。当前，我国劳动力市场的城乡二元分割格局依然没有完全消除，户籍、社会保障和基本公共服务等行政性分割，不利于城乡统一劳动力市场的建立。未来，推进包括劳动力要素在内的城乡要素双向流动，促进城乡融合发展，仍然需要新的政策引导和支持。

（四）中国式现代化要求构建与区域协调发展相适应的劳动力配置新格局

中国式现代化对区域协调发展战略提出更高要求。党的二十大要求“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。当前，我国经济社会进入高质量发展阶段，但劳动力市场仍然存在一些不平衡不充分问题。随着各项重大区域发展战略的实施，在市场机制和政府政策推动下，区域间人力资源的竞争将加剧，区域性人力资源与经济发展的失衡问题将更加突出。在劳动力资源向发达地区和城市群流动集聚的基本规律和趋势下，合理配置人力资源，促进区域间的有序流动和良性竞争，以缓解经济发达和发展强劲地区招工用人难问题；避免虹吸效应可能形成的人力资源过度消费及其对其他地区的影响，缓解区域性就业压力。

二、进一步深化劳动力要素市场化改革的着力点和突破口

《决定》要求“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。在新发展阶段，面对新形势新要求，亟须通过进一步深化劳动力要素市场化改革，破除阻碍劳动力自主有序流动的体制机制障碍，破解供需匹配难题、提升公共服务效率，引导劳动力供需双方在更大范围内、更高层次上对接，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供高质量人力资源支撑。

（一）化解结构性就业矛盾痛点，充分激活促进新质生产力发展的人才引擎

走好中国式现代化之路，需要依靠高质量、创新型、专业化的关键人才。但当下，技能人才总量短缺和结构性矛盾共存，既产生就业的结构性矛盾，对社会稳定带来一定挑战，也制约了我国现代化产业体系建设，阻碍了我国经济高质量发展。《决定》提出“教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑”“深化教育综合改革”“深化科技体制改革”“深化人才发展体制机制改革”。面对新时代的新任务新挑战，要顺应新旧动能转换和产业转型升级的要求，完善劳动力资源适配机制，不断化解结构性就业矛盾的痛点，促进劳动力市场建设与制造业高质量发展、现代化产业体系建设相协同，引导劳动力和人才向发展新质生产力集聚，不断提高新技术、新产业、新业态、新模式、新动能人才的比例，促使各类人才得到优化配置和足够激励，以推动高质量充分就业、赋能新质生产力。

（二）畅通城乡劳动力流动渠道，增强城乡经济发展内生动力和创新活力

城乡要素自由流动是缩小城乡差距，打破城乡发展不平衡格局的有效路径之一。当前，城乡二元结构体制仍存，城乡要素尚未实现自由化流动，以劳动力要素为例，劳动者在城乡产业中自由择业存在户籍等制度阻碍，形成了极具中国特色的“农民工”群体。在此背景下，《决定》提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。在新发展阶段，要破除妨碍城乡劳动力、人才流动的各类障碍和制度藩篱，形成有利于城乡要素自由流动的新机制、新制度、新体系，重塑城乡关系，实现劳动力、人才在城乡间双向自由流动，推进乡村资源要素与全国大市场有效对接。这不仅能为乡村全面振兴和新型城镇化建设提供高质量人才，而且还能带动城乡之间消费与投资规模的不断扩大，激发经济社会发展内生动力。

（三）打破人才跨区域流动壁垒，提升人才“双循环”的活力与竞争力

人才作为重要的战略资源，区域发展与之息息相关。但是当前，由于区域之间经济发展水平和产业发展存在层次高低不同、高校和科研院所布局不平衡、人才流动体制机制障碍仍较多等原因，我国人才区域布局仍不均衡，协调发展格局有待形成。对此，《决定》提出“完善实施区域协调发展战略机制”。在新发展阶段，要深化区域人才交流开发合作，根据主体功能区布局，建立协调衔接的区域人才流动政策体系和交流合作机制，打破阻碍人才跨区域自由流动的不合理壁垒，引导人才资源按照市场需求优化空间配置，加快促进人才区域合理布局和协调发展。

与此同时，优化国际人才交流合作，对促进新质生产力发展、积极融入全球创新网络具有重要意义。当下，我国高端人才供不应求，在顶尖科技与教育水平方面，与西方发达国家相比，存在一定差距。积极开展人才国际交流合作，不仅是应对一些西方国家为遏制我国科技发展和人才培养而实施“小院高墙”“强己弱他”策略的重要选择，也是把我国建设成为世界重要人才中心和创新高地的重要路径。为此，《决定》提出“完善高水平对外开放体制机制”，有序扩大我国劳务市场等对外开放。在新发展阶段，要深化对外开放的人才发展体制机制改革，畅通全球高层次创新人才自由流动的通道，完善国际人才交流合作格局，实现人才资源全球化配置，加快建设世界重要人才中心和创新高地。

（四）解决“最后一公里”难题，把促进就业、增加民生福祉落到实处

就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。《决定》提出“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”“健全高质量充分就业促进机制”“完善就业公共服务体系，着力解决结构性就业矛盾”。在新发展阶段，要进一步完善就业公共服务制度，持续打造覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的就业公共服务体系，加快就业公共服务体系标准化、数字化、智能化建设，有效打通企业用工和劳动力就业“最后一公里”，实现企业与求职者零距离精准对接，进而提高劳动力市场配置效率，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长，不断增强企业发展的内生动力和广大劳动者的获得感幸福感安全感。

三、进一步深化劳动力要素市场化改革的关键路径和战略抓手

进一步深化劳动力要素市场化改革，必须以新发展理念引领改革，瞄准高质量发展、区域协调发展、城乡融合发展等国家重大战略，完善劳动力要素在行业、城乡、区域间顺畅流动的体制机制，加快构建服务新质生产力发展、中国式现代化建设的高质量人才供给体系。同时，顺应经济社会数字化、老龄化等发展趋势，持续深化人才服务增值化、数智化、生态化改革，助力提高劳动力市场运行效率。

（一）构建与现代化产业体系相适配的劳动力市场机制

现代化产业体系是高质量发展的重要基础。为建设现代化产业体系，亟须完善劳动力市场机制，促进劳动力供需长期均衡，释放劳动力要素潜能。

一是健全促进劳动力要素向发展新质生产力集聚的体制机制。深化劳动力和人才发展管理体制改革，加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道，打通高校、科研院所和企业人才交流通道。聚焦新产业新业态蓬勃发展产生的全新岗位需求，加大相关领域制度改革，构建适合新就业形态的劳动力市场制度。

二是健全劳动力要素市场培训体系。统筹推进高等教育、职业教育、继续教育协同创新，建立统筹城乡、覆盖全民、灵活有效的职业教育和培训体系，完善劳动力终身技能培训制度，全面提升劳动力素质，缓解结构性就业矛盾。

三是打造统筹协调的收入分配机制。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，逐步提高劳动力要素在初次分配中的比重，完善以税收、社会保障、转移支付为主的再分配调节机制，健全劳动力工资合理增长机制促进劳动力增收。

（二）完善促进城乡劳动力双向流动的体制机制

城乡融合发展的关键在于人才。要完善促进城乡劳动力双向流动的体制机制，盘活城乡两端人才资源，带动资本、技术等要素在城乡间良性循环，赋能乡村全面振兴和新型城镇化建设。

一是深化户籍制度改革，完善人才流动制度保障。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口的社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。推进城乡人才评价标准的统一，建立城乡人才评价、职称评定、工资待遇等方面的双向认定制度。

二是建立城乡人才交流合作机制。通过城乡人才对口支援、城乡人才轮岗交流、城乡人才联合培养等，促进城乡人才的知识共享和经验互鉴。推动城乡人才创新创业，建立城乡人才创新创业平台，通过建设城乡人才创新创业园区、城乡人才创新创业基地、城乡人才创新创业孵化器等，为城乡人才提供更多更好的创新创业空间和条件。实施乡村振兴人才支持计划，有序引导城市各类专业技术人才下乡服务。

三是打造以县城为场景的城乡要素流动新格局。赋予县级更多资源整合使用权，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。推进县乡村功能衔接互补和资源统筹配置，引导和服务城市要素入乡发展、城市人口入乡消费。建立分类推进县域经济发展的支持引导机制，发展壮大县域经济。

（三）建立区域之间劳动力要素自由流动的新机制

劳动力要素在区域间充分顺畅流动，是推动区域协调发展向更高水平迈进的关键一环。要着力破除影响劳动力在区域间流动的体制机制障碍，在全国范围内形成统一的劳动力市场，建立劳动力要素自由流动的新机制，为构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系提供支撑。

一是构建区域劳动力合理配置和良性流动机制。瞄准先进制造业、战略性新兴产业、未来产业，加快构建跨区域跨境产业链供应链，推动各类人才在区域内的良性配置和有序流动。要把握产业发展趋势，发挥各地区比较优势，加强产业政策和就业政策协调配合，引导劳动力和人才在不同产业间合理配置。

二是构建区域人才协同发展和共享机制。深化人才机制统筹规划，完善以“跨域、互认、共享”为特点的人才管理机制，破除区域间政策性的人才使用壁垒，助推人才市场一体化。完善人才有序流动机制，打通高校、科研院所和企业人才交流通道，促进人才区域合理布局，深化东中西部人才协作。以建设全国统一大市场为契机，健全社会保障管理体制，以社会保障一体化促进区域劳动力市场整合。

三是构建更具国际竞争力的引才机制。推进人才对外开放方式向市场化、项目化、合规化和数字化转型，实现人才资源全球化配置。构建开放自由的国际科技合作生态，推动国际人才交流合作。完善海外引进人才支持保障机制，探索建立高技术人才移民制度，形成具有国际竞争力的人才制度体系。完善“拴心留人”机制，支持海外引进人才深度参与国家计划项目、开展科研攻关。

（四）深化人才服务增值化、数智化、生态化改革

人力资源服务业直接服务亿万劳动者和广大用人单位，对促进市场化社会化就业、助力构建现代化产业体系具有重要意义。要顺应经济社会数字化、老龄化等发展趋势，持续深化人才服务增值化、数智化、生态化改革，不断培育人力资源服务新产品、新业态、新模式，拓展人才服务的广度和深度，赋能高质量发展。

一是推进人才服务增值化改革。深化政府、市场、社会、人才同向发力的增值化改革体系，塑造高层次人才领军领衔、创新型人才集聚集中、高素质劳动者提质提能的“金字塔型”人力资源结构。建立全生命周期人力资源服务体系，特别是为新业态灵活就业群体构建岗位匹配、工资保障、职业培训等全周期服务链条。

二是推进人才服务数智化改革。支持“互联网+人力资源”融合发展，通过运用大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术，构建智慧型人力资源服务云平台，深化人力资源服务机构数字化、智能化动态管理服务，加速培育人岗智能匹配、人力资源素质智能测评、人力资源智能规划等新增长点。

三是推进人才服务生态化改革。建立人才服务生态系统，融合政府、企业、高校、科研院所、行业协会、金融机构等各方资源，通过资源共享、联合共创、协同发展，构建开放型、全要素人力资源服务产业生态圈，助推人才与实体经济的深度融合。