革新思路 打造地方特色现代化产业体系

落实二十届三中全会精神：全面激发地方经济活力 （四）

□ 杨成长 龚 芳 方思元

□ 党的二十届三中全会系统全面回答了什么是产业高质量发展这一关键问题，为新时期地方产业发展提供了新思路、打开了新视野

□ 各级地方政府要把发展新质生产力作为推动产业高质量发展的重要着力点；要健全促进数字经济发展的体制机制，推动现代产业高质量发展；要在发展工业的同时完善发展服务业的体制机制；要协调推进产业发展与城市发展

□ 产业是地方经济发展的核心驱动力，各级地方政府要抓紧贯彻落实好党的二十届三中全会精神，拓展产业发展视野，从新质生产力的属性要求和当地资源禀赋出发，因地制宜打造具备地方特色的现代化产业体系，提升地区经济的竞争力和可持续发展能力

产业是经济之本、发展之基，是经济高质量发展的重要抓手。改革开放以来，我国产业体系建设取得巨大成就，在短短几十年时间里走完了发达国家近百年的工业化进程，创造世界产业发展奇迹。党的十八大以来，我国产业结构进一步调整优化，产业体系更加完备，产业发展基础全面夯实。地方政府作为推动产业发展的重要力量，近年来在完善产业政策、多渠道招商引资、推动产业延链补链强链以及全面提升产业体系现代化水平上做了大量积极有效的工作。在改革摸索中，当前地方政府在产业发展也还存在一些误区，比如存在“贴标签”式的产业发展理念、各地新兴产业重复建设、过度重视招引外部产业而忽视当地传统产业优势、产业园区布局雷同等。党的二十届三中全会系统全面回答了什么是产业高质量发展这一关键问题，为新时期地方产业发展提供了新思路、打开了新视野。地方政府要抓紧贯彻落实好党的二十届三中全会精神，深刻理解产业高质量发展内涵，革新产业发展思路，优化产业发展规划和布局，根据当地资源禀赋加快打造具备地方特色的现代化产业体系，为地方经济的可持续发展奠定坚实的产业基础。

一、当前地方政府在产业发展中存在六大误区

近年来，在创新驱动发展、新型工业化等战略导向下，各级地方政府积极优化产业结构、提升技术水平、扩大市场需求，有效促进了地方经济增长和产业升级。然而，在各地调研中，我们发现当前地方政府在发展产业过程中仍存在六大误区：

一是产业布局雷同问题突出。近年来我国高度注重以科技创新引领产业发展，重视数字经济、新能源、新材料、人工智能等新兴产业发展。新兴产业增长潜力大，带动效应强，但在体量规模上占比还较低，2023年以新产业、新业态、新商业模式为核心的“三新”经济增加值占GDP的比重约为17.73%，落到中西部地区和三四线城市，“三新”产业的占比值更低，实质性的“三新”产业项目更是寥寥无几。在产业布局上，部分地区不顾地方资源禀赋，都以高新技术产业作为产业发展主导方向，但同时又缺乏发展新兴产业的要素禀赋，没有掌握新兴产业发展规律，导致低水平重复建设，发展效益不及预期，造成了大量的资源浪费。例如，近年来大数据产业受到国家大力支持，但部分地区对产业发展规律和客观情况认识不够，认为发展大数据产业就是建立大数据中心机房和建设5G网络，产业发展往往名不副实。

二是对核心要素产业一拥而上，忽视产业应用和转化场景的打造。随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，产业生态、产业间组织关系已经发生巨大变化，新兴产业已经形成核心产业、转化平台、应用场景“三段式”结构。然而，部分地区在发展数字经济、人工智能等产业时，往往一拥而上地发展新型电子元器件及设备、通信设备、数据存储与管理、云计算等数字经济核心产业，忽略了转化平台和应用场景的打造，导致产业发展缺乏市场和社会应用场景。例如，当前部分地区数字经济应用场景仅集中在金融、公共服务、零售等少数居民日常生活消费领域，且场景建设碎片化现象较为普遍，场景应用推广力度不足，导致数字经济核心产业由于市场需求不足，使发展空间受限，甚至逐步退出市场。

三是“贴标签”式的产业发展理念突出，传统产业难以获得政策支持。当前各地政府已经将高质量发展作为经济发展的核心目标。然而，从各级政府来看，往往认为高质量发展就是要大力发展高新技术产业、装备制造业和战略性新兴产业。可以说目前地方政府把绝大部分产业扶持政策都放在上述三大类产业上，土地、税收、投资和金融等资源都向这三大类产业倾斜。在“贴标签”式的产业发展理念和产业支持政策下，各类经营主体争相与新产业、新概念挂钩，只要落入高科技、新兴产业领域，再低端的企业也能享受到政策支持，而只要在范围外，再具有突破性的传统产业创新也难以获得政策支持，挫伤了很多传统产业企业的发展热情。

四是过度重视招商引资，对地方传统优势产业的重视不够。当前各级政府高度重视招商引资，通过招引重大项目带动当地产业发展已成为各级地方政府推动产业发展的共识。招商引资带来的各类要素固然有利于推动当地经济产业的发展，然而对招商引资的过度重视也使得部分地方在产业发展中存在明显的“外来和尚好念经”的倾向，地方产业扶持政策过度向外来招引项目和企业倾斜，忽视了本地传统优势产业的发展，最终导致地方产业布局逐渐丧失地方特色，陷入同质化竞争的恶性循环中。

五是产业空间布局不合理。不同产业需要的要素各有不同，以信息、金融、商业为代表的功能性服务业需要高度集中的智力资本、劳动力要素、数据要素，因此往往布局在核心功能区；生产性产业需要通过较低的要素成本打造综合成本优势，因而往往布局在城市周边地区；公共服务业要根据人口流动和人口聚集特征补齐短板，优化布局。然而，当前部分地区城市产业空间布局碎片化、粗放化，中心城区和核心功能区现代服务业集聚能力不强，功能发育不全；城市副中心、卫星镇、中心镇公共服务业滞后，难以满足人口流入需求；生产性产业缺乏较为集中化、规模化的产业集聚区。例如，某工业强市大大小小的开发区、功能园区近百个，但还有50%以上的工业企业散落于各种园区之外，难以有效发挥产业集聚效应和规模效应。

六是产业园规划缺乏产业链思维，出现分割式布局。当前在新质生产力发展导向下，产业高质量发展更加需要推动产业的纵向一体化和“三段式”协同，促进创新、研发、生产、转化、应用等环节的交流互动。然而，当前部分地方还是按照传统的行业类别进行产业园区布局，规划了大量化工产业园、生物医药产业园、材料产业园，把产业链理解为简单的产业集群，忽略产业纵向一体化和核心产业、转化平台、应用场景“三段式”的建设，导致企业在产业园内部难以形成基于产业链上中下游的协同，产业发展处于单打独斗状态，难以形成规模效应。

二、党的二十届三中全会为地方政府产业发展提供全新思路

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出了加快构建新发展格局、推动高质量发展的战略部署，系统回答了什么是产业高质量发展这一关键问题，为地方政府产业发展指明方向：

（一）要把发展新质生产力作为推动产业高质量发展的重要着力点

《决定》明确提出，要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。新质生产力抛弃了对产业贴标签的做法，注重产业发展实质内涵的先进性，无论是新兴产业和传统产业都要以技术创新、生产力质变和全要素生产率提升为引领，推动产业转型升级。在新质生产力导向下，传统产业、新兴产业和未来产业不是固化的，而是相互转化的，传统产业可以转化为新兴产业，甚至转化为未来产业。各级政府要以新质生产力为引领，统筹推进未来产业、新兴产业、传统产业发展，既不能一哄而上发展未来产业和新兴产业，更不能脱离传统产业发展未来产业，要因地制宜打造地方特色现代化产业体系优势。

（二）要健全促进数字经济发展的体制机制，推动现代产业高质量发展

《决定》注重产业关联关系和组织关系的新变化，关注数字型现代产业“三段式”组织方式，以强化应用为核心，提出要“加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，发展工业互联网”“促进平台经济创新发展”。对于地方政府来说，要在打造数字经济核心产业、扩大数字经济平台覆盖面的基础上，高度重视转化平台和数字化应用场景建设，将其作为推动地方数字经济发展的重要抓手。

（三）要在发展工业的同时完善发展服务业的体制机制

随着我国经济结构和产业结构的深化转型，服务业已经替代工业成为驱动经济增长的主要动力。2023年服务业增加值占国内生产总值的比重从2004年的41%提升至55%，与此同时工业占比从41%降至32%，其中纯制造业占比降为26%。《决定》高度重视服务业为高质量发展提供稳定支持，提出要“完善支持服务业发展政策体系”“聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展”“健全加快生活性服务业多样化发展机制”，为地方政府因地制宜发展生产性服务业、生活性服务业及社会公共服务业提供全新思路。

（四）要协调推进产业发展与城市发展

随着我国城市发展方式的转变，地方在招商引资和产业发展中不能仅仅关注地区生产总值的增长，更要关注居民生活水平和产业发展的协调联动，以人为本强化城市长期发展动力。《决定》提出，要“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”，引导地方政府进一步建设完善城市功能，改善城市发展质量，切实提高居民生活水平。

三、革新思路，拓展视野，加快打造各具特色的地方现代化产业体系

产业是地方经济发展的核心驱动力，各级地方政府要抓紧贯彻落实好党的二十届三中全会精神，革新产业发展思路，拓展产业发展视野，从新质生产力的属性要求和当地资源禀赋出发，因地制宜打造具备地方特色的现代化产业体系，提升地区经济的竞争力和可持续发展能力。

（一）革新产业发展思路，统筹推进未来产业、新兴产业和传统产业发展

在新质生产力发展导向下，各级地方政府要摈弃过去传统的产业划分理念，认识到新兴产业和传统产业不是泾渭分明的关系，而是优势互补、相互依附、相互转化的关系，统筹推进传统产业、新兴产业及未来产业发展。

地方政府一方面要认识到未来产业、新兴产业发展离不开传统产业的基础支撑。例如，当前全国各地都在大力发展低空经济，而低空经济的产业运用主要有三大方向，分别为农业植保、石油服务等生产作业；医疗救护、运输物流等公共服务；空中游览、娱乐飞行等航空消费服务，均为传统产业应用场景。地方政府要加强传统产业与未来产业的资源共享、联合开发，搭建支持协同发展的供需对接平台、数据开放平台、人才交流平台，形成新兴产业与传统产业协同发展的生态网络；要探索定期主办未来产业、新兴产业和传统产业协同发展项目推介会，鼓励以股权合作、产业共建等资本合作方式提升合作深度，支持以资源共享、信息数据流动等要素合作方式拓展合作广度。

另一方面，要支持传统产业向新兴产业、未来产业转型。在新质生产力的赋能下，传统产业经过先进技术的改造升级，也能衍生出新的未来产业。例如，当前通过物联网、合成生物、大数据、卫星遥感等新技术，农业、食品制造等传统产业的发展模式不断变革。地方政府要“站高一层，退后一步”，积极打造有利于传统产业发展壮大的各类设施，鼓励企业通过产学研方式协同建设新型研发机构，向民营企业开放更多科学基础设施，健全公共创新及技术转化平台等，为传统产业创新发展提供制度机制保障。

（二）聚焦产业“三化”薄弱环节，科学有效推动产业科技化、数字化、绿色化转型

当前各地大型企业、传统产业龙头企业数字化、绿色化程度不断提升，而中小企业在数字化、绿色化转型面临的最突出问题就是动力不足、能力不足、资源不足。

在新发展阶段，地方政府要更加聚焦中小企业的科技化、数字化、绿色化转型，循序渐进、因地施策。一方面，要布局通过链长及总链办协调解决各产业链中小企业数字化转型中的难点问题，将中小企业数字化转型成效作为考核链办工作的重要内容；要持续培育数字转型服务商，为传统产业中小企业制定符合发展情况的个性化转型方案。

另一方面，要充分发挥龙头企业对中小微企业的带动作用，支持鼓励龙头企业在“我要转型”的基础上加强“要我转型”布局，以方案提供商的模式为产业链上下游企业提供服务，输出科技化、数字化、绿色化综合解决方案。各级政府要探索针对龙头企业开发集群应用、搭建集群平台、运营集群平台等费用给予补贴扶持，以龙头企业带动产业链提升科技创新能力、数字化水平和绿色化程度。

（三）高度重视打造应用场景，促进数字技术与实体经济深度融合

新一代信息技术、人工智能等战略性新兴产业发展均需要打造应用场景，缺乏应用场景必然导致产业发展空间受限。地方政府一要畅通数字经济应用场景供需对接机制，广泛向社会征集“数字经济典型应用场景”，在此基础上围绕当前需求最为迫切的高频事件进行应用场景的设计；要提升场景建设的系统性和整体性，在智慧城市、智慧政务、健康医疗养老、交通出行、公共服务、餐饮娱乐等领域，整合过去分散的应用场景，促进各个场景之间的有效对接，形成“跨领域场景”协同建设机制。

二要强化公共应用场景开放，在学校教育、文化旅游、城市管理、医疗卫生等领域加强场景建设，释放场景资源，通过智慧课堂、AI导游、城市运行监测、3D打印等方式，推动新技术新产品在更大范围落地应用，并通过政府采购、消费补贴、资质发放等方式加强对于场景应用的支持力度。

三要健全工业互联网运作机制，积极在地方打造工业互联网应用示范园，引入和推广一批应用标杆示范项目；要认识到工业互联网的应用需要与行业知识、经验技能紧密结合，地方政府要充分发挥社会资本的专业性和强大对接能力，重点支持社会资本成立本地化运营团队，针对不同产业集群的差异化现状和痛点，量身定制工业互联网解决方案，健全工业互联网生态。

四要围绕新型场景应用，尽快部署开展适配新场景的制度、规则研究，针对人工智能、无人驾驶等领域，组织调研目前场景规则的障碍，探索场景应用规则调整机制，明确规则调整的牵头机构、试点范围、调整程序，做好新场景规则与现行法律法规的衔接和适配。

（四）革新招商引资理念，更好统筹制造业和服务业发展

随着城市和产业发展到一定阶段，居民对公共服务业和生活性服务业需求水平更高，企业在财务、会计、管理等领域服务需求也更强，城市产业结构必然从生产型向服务型转型。

地方政府一要转变过去单一“招大商”“大招商”的思路，把提高城市服务能力和公共服务水平作为产业发展的重点。要认识到提升城市能级型服务业、提升居民生活水平型服务业是新兴产业加快发展的基础；要推进城市工业经济产值与城市服务能力、居民生活质量同步发展，谨防出现由于社会服务功能不足导致人才持续流出、城市发展后劲不足的困境；对于城市发展水平偏低的地区，切忌舍近求远，要将更多的人力、物力及资源用于引进服务业优质企业，积极培育本地服务业，提升城市能级和居民生活水平，只有留住人才和他们的家人，才能保证城市长期发展潜力。

二要大力支持专业服务业发展，推动地方存量专业服务业机构整合，从服务能力、人才建设、专业化水平等角度推进行业并购重组，打造具有地方代表性的龙头机构；要完善技术经理人、科技咨询师、评估师、信息分析师等职业技能认定和评价体制，打通专业服务业人才职业发展通道，加大专业服务人才供给。

三要完善公共服务，提升城市空间品质。地方政府要加强公共服务设施建设规划，重点加强具有服务效应的文体、公园、博物馆、城市中心等公共服务设施配套建设，提升便民惠民服务水平；要提升公共服务运营的可持续性，积极引入社会资本参与社区托育中心、养老食堂、社区超市等项目建设运营，加快补齐基本公共服务的短板弱项。

四要丰富高质量的生活性服务业供给，增加市民获得感。各地方政府要大力塑造具有地方特色的服务品牌，保护传承“老字号”，开发打造“特字号”，培育壮大“新字号”，支持生活性服务业供给主体通过合作、连锁经营等多种方式，设置多个服务网点，将先进的服务理念和管理方式进行推广；要加强公共服务设施与生活性服务业的融合和衔接，开放博物馆、公园、图书馆、广场等公共服务空间，探索创意市集、博物馆联名、实景教育等融合发展机遇。

（五）提升产业规划水平，增强产业链竞争力

地方政府一要认识到现代化产业体系具有较强的集群化特征，在产业发展规划中要高度强调城市群、区域间一体化统筹。地方政府要全面分析周围城市群、都市圈主要产业发展情况，根据当地区位优势、产业链特色、要素资源禀赋，主动融入区域产业集群生态；要从城市群和区域视角推动产业链延链、补链、强链，以省级政府为核心探索构建区域间链长交流沟通机制，实现不同区域之间同一产业链的互联互通和相关产业链的对接匹配，避免在产业延链、补链、强链过程中形成过度本地化倾向。

二要认识到未来产业发展具有较强的前瞻性、实验性和不确定性。当前我国各地区产业发展基础不同、科技研发能力各有差异，在未来产业、新兴产业布局规划方面切忌“大而全”导致重复建设和资源浪费；要探索在各省工信厅设置未来产业发展处，统筹推进省内未来产业具体工作，减少省内各地未来产业一哄而上建设和招商引资内卷问题；加快推出地方未来产业优势细分领域的专项发展规划，建立健全重点企业清单、重点项目清单、战略咨询支撑机构清单、创新资源分布清单、“揭榜挂帅”项目清单等未来产业工作体系，推动重点未来产业实现突破性发展。

三要在产业园区推动集群式规划和链式规划的结合，打破当前部分产业园内高度同质化的产业布局。一方面，要以新能源汽车、机器人、重大设备等终端产品为导向，从研发、设计、生产、集成、应用、博览、服务、培训等全产业链视角招引入园企业，全面整合产业链上下游资源；另一方面，要按照数字产业“三段式”组织方式，从数字经济核心产业、数字经济转化平台和数字经济应用场景三大维度打造数字产业园，提升产业链竞争力。

（六）优化产业空间布局，增强产业发展潜力

一要在中心城区打造完善核心功能区，在重点发展金融、商业、信息、电子商务等服务业基础上，打造专业服务业功能区，充分利用科教、企业等优势资源，有序引导人才、资金、技术等要素向功能区布局，优化功能区营商环境，不断吸引和培育专业化、国际化的专业服务业企业进驻，打造创新要素集聚高地。

二要对产业园区进行整合提升，加快摸清各区域产业实力，对产业集聚区、园区等进行星级或等级标注，并根据主导产业占比将不同区域的产业园区划定为核心区、协同区和支持区，明确产业园区功能定位；要优先保障产业集聚区、园区的工业用地供给，引导企业加快向园区集聚，改变产业过于分散的空间布局；要聚焦用电、物流、税费等领域持续降低产业园区要素成本，探索推进产业园区转供电改造，减少供电层级，优化铁路航空公路水运服务供给，提升货物运输综合服务效率。

三要以人口流入为导向加大县域公共服务业布局。当前我国外出务工者向卫星城、中心镇回流有所增多，县域地区出现一定人口红利。要因势利导完善县域地区环境基础设施、公共服务设施、交通运输等配套设施建设，加快提升县城居民生活品质，逐步形成一批宜居宜业、具有特色的现代化县城。

（杨成长系全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家；龚芳系申万宏源证券研究所政策研究室主任、首席研究员；方思元系申万宏源证券研究所高级研究员）