开启新一轮经济平稳增长的政策新框架

□杨成长 龚 芳 袁宇泽 方思元

编者按

当前我国经济正经历从投资向消费、制造业向服务业、实物经济向数字经济的结构转型，已具备进入新一轮平稳增长周期的基础条件。与传统增长动力相比，新业态所面临的核心问题、驱动因素各有差异，所需的宏观支持政策也各不相同。近日召开的中央经济工作会议科学研判形势、直面当前经济发展难题，在加大宏观政策实施力度的同时，更注重宏观调控理念和思路的转变。为更好落实党的二十届三中全会精神和中央经济工作会议部署，本报今起刊发“中国经济新形态及新政策”系列研究文章，聚焦新形势下宏观调控政策体系新框架、中国消费新形态、服务业发展新思路、数字经济新变革以及数字经济下物价等方面，为读者全面理解当前宏观经济运行特征提供新视野，为创新宏观调控思路提供新视角。

□ 当前我国经济运行面临不少困难与挑战，这既与中国经济结构性转型相关，也与周期性因素调整及外部环境影响相关。在科学全面理解经济运行承压原因的同时，必须看到经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国经济已经具备开启新一轮平稳增长周期的重要条件

□ 中央经济工作会议不仅提出加大宏观政策的实施力度，更重要的是强调宏观调控理念和思路发生转变。自9月26日中央政治局会议以来，我国正在积极调整宏观政策取向思路，引领和适应新一轮经济平稳增长的政策新框架已逐步形成

□ 在政策新框架中，统领性宏观政策更加突出财政政策的引领性、货币政策的灵活性以及政策的协调配合；需求政策更加突出消费的长期引领作用和提升存量投资效益；供给政策更加重视科技创新和制度创新对新质生产力的推动作用；区域政策更加强调三大区域战略的结合与城乡一体化深化；保障政策更加突出就业问题，强调社会保障、社会安全和社会生态的结合

近日召开的中央经济工作会议及时研判形势，直面当前经济发展难题，从全方位扩大国内需求、建设现代化产业体系等方面入手，解决中国经济长期结构转型问题；从持续用力推动房地产市场止跌回稳入手，解决中期房地产周期调整带来的下行压力；从扩大高水平对外开放、稳外贸稳外资入手，应对短期外部环境冲击。

中央经济工作会议不仅提出加大宏观政策的实施力度，更重要的是强调宏观调控理念和思路发生转变；不仅对明年经济工作作出科学决策部署，更强调通过“五个统筹”来深化对经济工作规律性认识，为“十五五”良好开局打牢基础。为更好适应经济新形态、新特征的变化，自9月26日中央政治局会议以来，我国及时调整宏观调控政策思路，果断部署一揽子增量政策，在提振市场信心上发挥了重要作用，一个以财政货币政策、需求政策、供给政策、区域政策和保障政策为主，引领和适应新一轮经济平稳增长的政策新框架已逐步形成。

一、科学全面理解我国经济运行承压的原因

当前我国经济运行面临的国内需求不足等困难和挑战，既与中国经济正在经历的结构性转型相关，也与房地产周期调整和外部环境冲击相关，要科学全面理解我国经济运行承压的原因，直面问题挑战。

中国经济正经历投资向消费、制造业向服务业、实物经济向数字经济等三大结构性转型，在推动形成经济增长新动力的同时也面临转型带来的阵痛。一是近年来我国经济增长呈现出明显的从投资驱动向消费驱动转型的态势，过去5年消费对经济增长的贡献占比约为60%，远超过投资25%左右的占比。然而，消费增长与居民收入直接相关，居民收入增速又与经济增速直接相关，过去十年我国居民消费增速与经济增速基本持平，与投资相比，消费的稳定性强但爆发力平缓，从投资向消费转型必然影响经济增速。二是近年来我国加速推进制造业向服务业的转型，制造业增加值占GDP的比重已下降至目前25%左右，服务业成为驱动经济增长的支柱。与制造业相比，我国服务业各产业之间的关联关系还不够清晰，生产性服务业存在供给主体不足、专业能力不强等问题，短期内服务业还难以完全承接制造业转型带来的产出缺口。三是当前我国正处在实物经济向数字经济转型过程中，对数字经济的认知正在逐步积累，相关制度规范体系仍在不断完善，数字经济作为新兴经济业态，在节约信息成本、推动产业数字化的同时，也对传统产业形成直接冲击，加大经济短期下行压力。

房地产周期调整尚未完全结束，对我国经济运行的影响仍然存在。过去三年我国房地产市场经历了快速调整，与境外市场相比，我国房地产市场供求关系的调整远大于价格调整，商品房年销售面积已从高峰期的18亿平方米降至约10亿平方米，房地产市场在较短时间内实现了供需新平衡。但是仍必须客观认识到，房地产周期调整尚未完全结束，房地产行业的调整在一定程度上是发展中经济体在转型过程中必然经历的阶段。过去以房地产为主的相关产业链是带动中国投资增速及家居大宗商品消费的重要驱动力，随着房地产市场下行，相关产业链对经济增长的拉动作用也必然减弱，对经济运行形成一定的下行压力。

外部环境变化带来的不利影响加深，进一步加剧经济波动。当前全球政治经济环境错综复杂，贸易摩擦、区域壁垒、全球经济及金融治理秩序的重构都可能对我国科技、金融、贸易领域形成新的冲击，在加大对短期经济增长扰动的同时也容易加剧经营主体悲观预期，进而进一步加大经济下行风险。

二、我国经济已具备进入新一轮平稳增长周期的基础条件

去年以来，在中央科学研判形势和系统决策部署下，市场信心明显恢复，以绿色、科技、数字为代表的经济增长新动能正快速集聚，我国经济已具备开启新一轮平稳增长周期的基础条件。

（一）中国经济大的结构性调整已基本到位，经济结构已基本得到矫正

过去十年，我国经历了三大投资需求相继退潮。我国制造业从2012年左右开始转型，低端制造的转型带动民间投资增速下行，我国民间固定资产投资增速从2012年的25%下行至目前基本零增长的水平。从2018年开始，我国相继出现了基础设施投资和房地产投资的退潮，从2018年至2020年，我国基建投资连续三年接近零增长，房地产投资从2021年开始负增长。需求端的调整叠加新冠肺炎疫情影响，导致我国经济增速一度呈现较大波动。

去年以来，在存量政策和一揽子增量政策的协同发力下，我国基建投资、房地产投资及民间固定资产投资都相继企稳，以旅游、餐饮为代表的服务消费已恢复至疫情前的水平，疫情后周期的影响已基本消退，需求端的调整已基本到位。同时，从供给端看，近年来我国加快推进产业结构转型升级，发展壮大战略性新兴产业，高新技术制造业占规模以上工业增加值的比重，已从2012年的9.4%提高至目前约15%的水平。在制造强国战略推动下，传统产业加速科技化、数字化、高端化、智能化和绿色化转型，数字经济占比已从2015年的27%快速提升至42%，围绕科技、数字、绿色的产业高增长轨道正在快速形成。

（二）房地产周期调整带来的影响明显减弱，房地产市场将进入相对平稳发展阶段

2021年以来我国房地产市场经历快速调整，房地产投资、房屋销售面临较大冲击，在持续出台一揽子稳楼市的政策举措下，房地产市场结束了3年多的快速调整，今年10月以来房地产市场成交活跃度明显回暖，一线城市二手房网签数量已达到近年来新高，房地产市场将进入相对平稳的发展阶段。

房地产调整对投资者预期的影响也在逐步减弱，尤其是9月26日中央政治局会议果断部署一揽子增量政策以来，资本市场过度低迷的情况得到根本性扭转，房地产市场调整对金融市场投资信心的影响正在逐步消退。

（三）外部环境对我国经济运行的扰动减弱，我国已逐步形成相对成熟的应对机制

针对全球经贸领域的新变化，我国已逐步形成了更成熟、更稳定的应对举措机制。过去几年我国实现了外贸的稳步增长，2024年前三季度我国货物贸易进出口总值突破32万亿元，创同期历史新高，以新能源汽车、锂电池、太阳能电池为代表的“新三样”成为支撑出口稳步增长的新支柱，同期我国外汇储备规模维持在3.2万亿美元左右。

三、政策体系新框架助力新一轮经济平稳增长

当前以消费驱动、服务业发展和数字经济为代表的经济增长新动能正在加速形成和发展，与过往投资驱动和实物经济形态相比，新业态面临的核心问题、驱动因素各有差异，所需的宏观支持政策也各不相同。然而，以往我国宏观政策主要以实物经济和投资为主，对上述经济新形态的调控效果相对不强。近日召开的中央经济工作会议不仅加大宏观政策的实施力度，更重要的是强调宏观调控理念和思路发生转变。自9月26日中央政治局会议以来，我国正在积极调整宏观政策取向思路，引领和适应新一轮经济平稳增长的政策新框架已逐步形成。

（一）统领性宏观政策更加突出财政政策的引领性、货币政策的灵活性以及政策的协调配合

1.以更加积极的财政政策支撑经济企稳回暖

中央经济工作会议指出，“要实施更加积极的财政政策”“确保财政政策持续用力、更加给力”。具体来看，实施更加积极的财政政策，一是更加着力于解决旧账，通过提高财政赤字率和发行超长期特别国债来化解地方债务风险及历史遗留问题；二是着力于重构财政体系，增加地方自主财力，提高资金使用效率，推动财政支出结构向民生和消费领域倾斜，逐步提升财政在医疗、教育、社保、住房等民生领域的支出占比，聚焦培育地方消费新动能；三是着力于加大对国家战略重点领域和新质生产力的支撑，持续支持“两重”项目和“两新”政策的实施，加大对战略性新兴产业、未来产业及传统产业转型领域的结构性支持，发挥财政政策在培育新动能，推动经济开启新一轮平稳增长的引领作用。

2.以适度宽松的货币政策保障总量供给，同时更注重政策实效

近年来，我国灵活适度的货币政策在推进经济快速复苏上发挥了重要作用，但企业融资仍面临综合成本高、中小企业贷款获得能力不强等问题。中央经济工作会议强调“要实施适度宽松的货币政策”“发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕”。实施适度宽松的货币政策，一要进一步做好统筹兼顾，既要保持流动性充裕，也要防止利率快速下降导致中美利差扩大，产生国际资本外流以及资产收益率承压等问题；二要高度重视居民财富效应，要探索将居民金融资产结构的变化作为货币政策调控的重要参考因素，进一步充实货币政策工具箱，创新金融工具，维护金融市场稳定；三要进一步疏通货币政策传导机制，加强货币政策与金融政策的协同，解决高储蓄率与低投资效率间的结构性矛盾。

3.高度重视政策协调，打好政策“组合拳”

过去，我国部分经济政策与非经济性政策曾出现形成合成谬误的现象，影响政策实施效果。近年来，我国高度重视政策协调问题，中央经济工作会议明确提出，“把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估”。这表明，未来将统筹政策制定和执行全过程，更好发挥政策合力，提升宏观调控政策的前瞻性、一致性和政策整体效能。

（二）需求政策更加突出消费的长期引领作用和提升存量投资效益

1.提振消费是明年经济工作的首要任务，也是推动中国经济结构转型的重中之重

当前我国经济发展面临的最大问题之一就是内需消费不足，中央经济工作会议将扩大内需摆在首要位置，强调“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。随着我国居民消费向数字化、品质化、自主化转型，消费不再仅与收入关联，还与消费文化、消费场景、消费业态等多种因素相关。中央经济工作会议围绕提振消费从消费能力、消费意愿、消费层级等多方面进行了系统部署。

一是从提高居民收入、优化社会分配结构、完善社会保障角度提升居民消费能力。中央经济工作会议明确提出“推动中低收入群体增收减负”“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”，通过多举措提升居民收入，消除消费顾虑，增强消费意愿。

二是从新型供需关系出发，借助新消费场景、新消费业态、新消费模式创造新消费需求。中央经济工作会议提出“加力扩围实施‘两新’政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展”。这将有助于在消费市场形成需求牵引供给，供给创造需求的更高水平动态平衡。

三是把握消费热点。结合我国近年来消费群体的变化特征，中央经济工作会议提出“积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济”等新业态。各地方政府要积极寻求自身差异化文旅资源，通过特色消费来提升消费体验，进一步释放消费潜力。

2.存量与增量投资并重，更加注重提高投资效益

投资仍然是驱动我国经济发展的重要力量。从存量领域来看，与过去不同，经历30余年的快速发展后，我国形成了庞大的房地产、基础设施、城市建设等存量资产规模，这些资产未来仍需要不断进行更新改造。城市更新以及重点领域、重点区域、重点企业的存量资产改造、盘活工程将是未来我国投资中重要领域，是扩大有效投资的重要方式。从增量领域来看，随着新质生产力的发展，我国需要不断拓展新的投资领域，尤其要加大绿色投资、生态投资、信息系统和设施等方面的投资，以更大力度支持“两重”项目。更为重要的是，在这一过程中要注重提高投资效率，解决过往我国在基础设施等领域重复低效建设问题，以政府有效投资带动社会投资，推动政府投资的引领牵动与社会投资的市场化作用相结合，不断提高投资效率。

3.通过稳楼市股市，提升居民财产性收入

房地产与资本市场的健康发展对提升居民财产性收入和扩大内需具有重要推动作用。针对房地产市场，中央经济工作会议明确要“持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造”“盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作”。针对资本市场，中央经济工作会议进一步强调“深化资本市场投融资综合改革”。未来，资本市场的政策着力点将在继续完善市场基础制度的同时，重点从提高上市公司质量、培育壮大中长期资金等方面提升市场中长期回报水平，助力居民提升财产性收入，增强消费能力和消费意愿。

（三）供给政策更加重视科技创新和制度创新对新质生产力的推动作用

1.科技创新更加重视从技术突破向应用领域延伸，更好引领新质生产力发展

科技创新是驱动新质生产力的重要引擎，其中既包括以重大技术突破来推进产业链的延伸和发展，也包括加大技术创新的广泛应用，丰富应用场景。中央经济工作会议在强调“加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目”的基础上，更加聚焦科技创新对产业的带动作用，鼓励“积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业”，同时要求“开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”“开展‘人工智能+’行动”，扩大人工智能在各领域的创新应用，以智能化、柔性化、网络化、规模化发展带动传统产业改造升级。“人工智能+”的发展必然要求打造应用场景，当前我国还缺乏全国层面的应用场景打造计划和推进标准，预计未来应用场景的打造将成为科技创新领域的重点工作。

2.更加强调制度创新，发挥体制机制改革的牵引作用

一是突破经营主体活力瓶颈，中央经济工作会议明确要“高质量完成国有企业改革深化提升行动，出台民营经济促进法”。这意味着，一方面，要高质量完成国有企业改革，切实提升国有企业活力；另一方面，运用法律手段根除民营企业发展中面临的症结，激发民营经济主体的活力。

二是突破营商环境瓶颈，中央经济工作会议明确提出“制定全国统一大市场建设指引”。未来，要以建设全国统一大市场带动市场经济高质量发展，消除所有制歧视、规模歧视和区域壁垒，综合整治“内卷式”竞争，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。

三是突破开放瓶颈，中央经济工作会议提出“有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放”。预计明年，我国将更加主动对接国际高标准经贸规则，加快在产权保护和产业补贴方面实现规则、规制、管理、标准相通相容，打造透明稳定可预期的制度环境；积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易，通过稳步推进服务业的开放，激发经营主体新活力。

（四）区域政策更加强调三大区域战略的结合与城乡一体化深化

1.更加强调三大区域发展战略的结合，发挥辐射带动的正面效应，防范无效内卷

中央经济工作会议提出要“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极”。近年来，我国高度重视构建优势互补的区域经济布局，通过区域协调发展战略缩小东中西部经济发展差距，通过区域重大战略打造“两带三圈”的高质量发展引擎，通过主体功能区战略推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。然而，受跨区域行政管辖、招商引资竞争等因素影响，在实践中，三大战略存在错位矛盾，融合度低、资源协调利用不足，部分区域之间还存在严重的“内卷式”竞争。

未来，一要更加强调三大区域战略的结合：区域协调发展战略着力解决东中西及东北区域之间的平衡发展问题；区域重大战略着力于以城市群为载体，大力优化经济布局；主体功能区战略着力于解决区域国土空间及生态保护问题。二要积极引导各地方形成差异化优势，发挥区域间的优势互补和协同发展，强化城市群、都市圈的整体协调发展，防止过度竞争。三要更好发挥经济发展优势区域的创新能力和辐射带动作用，经济大省要挑大梁，更好扛起经济发展责任，发挥在区域发展中的引领带头作用。

2.充分挖掘城镇化与市民化发展潜力，提升地方发展动力

中央经济工作会议提出要“发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，大力发展县域经济”。当前我国城镇化与市民化还有较大的空间，地区发展不平衡蕴含着巨大发展潜力和市场需求。2023年我国按户籍人口计算的城镇化率为48.3%，较发达国家70%以上的城镇化率还有很大的提升空间。在此过程中的新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴将为内需增长提供源源不断的动力，新一轮农村转移人口市民化，也将有助于缩小不同群体间的收入差距，为消费全面复苏注入新活力。

（五）保障政策更加突出就业问题，强调社会保障、社会安全和社会生态的结合

1.突出强调就业问题，以稳就业为抓手，增强人民群众获得感幸福感安全感

保民生的重点是就业，针对当前就业形势的复杂性和挑战性，中央经济工作会议提出“实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，促进重点群体就业”。预计针对我国就业结构近年来发生的变化，例如就业岗位平台化、灵活就业全职化等，未来就业政策将更加注重新就业形态下劳动者的权益保障。

为兜牢基层“三保”底线，中央经济工作会议特别提出“确保不发生规模性返贫致贫，保障困难群众基本生活”；强调教育领域将“推动义务教育优质均衡发展，扎实推进优质本科扩容”；医疗领域将重点“提高城乡居民医保财政补助标准”“实施医疗卫生强基工程，制定促进生育政策”；养老领域将重点“发展社区支持的居家养老，扩大普惠养老服务”。

2.突出化解房地产风险，确保社会整体安全

在一揽子化债举措下，我国地方债务风险得到了有效控制，中小金融机构风险也明显缓解。当前房地产仍是市场关注的重点风险领域。中央经济工作会议强调要“持续用力推动房地产市场止跌回稳”。在一定程度上，我国房地产市场经历的需求中枢下移，是发展中经济体在转型过程中必然经历的阶段。中央经济工作会议从加力实施城中村和危旧房改造、合理控制新增房地产用地供应、推进处置存量商品房工作等举措来应对中短期房地产下行压力，通过推动构建房地产发展新模式，来推进房地产市场长期健康发展。

3.协同推进降碳减污扩绿增长，完善社会生态保障

明年是“十四五”规划的收官之年，也是国家建立能源消耗总量和强度“双控”向碳排放总量和强度“双控”全面转型新机制的关键一年。中央经济工作会议提出“协同推进降碳减污扩绿增长，加紧经济社会发展全面绿色转型”的总体目标。这将促进推动经济增长与绿色低碳转型的有机统一，在生态环保领域挖掘经济高质量发展的增长点。预计在2025年，发展绿色建筑、运用数字技术和绿色技术改造提升传统产业、推动“三北”工程、建设“沙戈荒”新能源基地和零碳园区、推进全国碳市场建设，将是实体经济绿色化转型的具体方向。

新一轮的发展战略要产生实效，必须创新宏观调控思路，努力把各方面的积极因素转化为发展实绩。坚持目标引领，着力推动明年经济实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合。把握好政策取向，讲求时机，保证足够的宏观政策力度。强化系统思维，加大政策集成，放大政策效应。坚持问题导向，充分调动基层的积极性主动性创造性，抓好政策落实实效。做好政策解读和预期管理，提升宏观政策新框架的引导力和影响力，为经济开启新一轮平稳增长提供有利的政策保障和支持。

（杨成长系全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家；龚芳系申万宏源证券研究所政策研究室主任、首席研究员；袁宇泽系申万宏源证券研究所资深高级研究员；方思元系申万宏源证券研究所高级研究员）