地方债风险化解再擂鼓，有何深意？

◎记者 李苑

5月9日召开的国务院常务会议，研究推进地方政府债务风险化解有关工作。

会议指出，一揽子化债方案部署实施以来，债务风险化解工作取得明显成效。要继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。

粤开证券首席经济学家罗志恒对上海证券报记者表示，当前化债从应急状态转向常态化监管。目前隐债规模大幅压降，多省份提前完成年度化债任务，部分地区实现“隐性债务清零”目标。此外，债务结构优化，高息和非标债务占比下降；融资平台“退平台”进度加快，2025年末超82%的融资平台实现退出。

2024年11月，中央推出10万亿元化债“组合拳”：计划在2024年至2026年每年发行2万亿元地方政府专项债券，用于置换地方高息隐性债务；2024年至2028年每年安排8000亿元专项债用于化债。

企业预警通数据显示，今年前4个月发行的2.27万亿元再融资债券中，约1.18万亿元用于置换存量隐性债务。按照计划，今年将发行2万亿元再融资债券置换存量隐性债务，这意味着该化债额度实际发行进度已达到约六成。

“存量债务的化解，保障了‘开前门，关后门’，实现政府债务的可持续，进而增强财政可持续性，但目前仍存在一些挑战，这需要统筹发展和安全，兼顾发展中化债和化债中发展。”上海财经大学财税投资学院教授毛捷对记者表示，要积极稳妥化解地方国企经营性债务，持续优化政府债务结构，提升债务资金效益。

会议在明确债务风险化解工作取得成效的同时，也对下一步工作作出部署。

在罗志恒看来，下阶段的重点领域和薄弱环节在于化解拖欠企业账款、化解城投平台经营性债务风险、推动城投平台实质性市场化转型。

4月28日召开的中共中央政治局会议提出，有序化解地方政府债务风险，着力解决拖欠企业账款问题。

“当前地方政府的清欠工作在持续推进，但受制于财力原因，部分地方政府拖欠企业账款问题未能得到根本性解决，边清边欠的现象也有出现，因此要继续加大力度通过专项债、结存限额等工具予以置换，由此来畅通经济循环、稳定宏观经济。”罗志恒说。

财政部计划今年发行8000亿元新增专项债券用于置换存量隐性债务，此外还有部分新增专项债券资金支持解决拖欠企业账款。这类特殊用途的新增专项债被市场称为特殊新增专项债。企业预警通数据显示，今年前4个月，特殊新增专项债发行约1835亿元。

今年，中央首次将地方政府融资平台经营性债务风险纳入重点化解范围，作为隐性债务主体的地方政府融资平台公司，纷纷“退平台”，宣称不再承担政府融资职能，不少地方计划在2027年6月完成当地融资平台全部退出任务。

罗志恒认为，城投平台由于现金流和盈利能力相对不强，经营性债务在一定条件下可能需要政府潜在兜底，因此有必要前瞻化解，城投平台经营性债务的重点在短期债务和非标债务，要进一步采用金融手段拉长周期、优化结构。

针对增强地方自主偿债能力，毛捷表示：“这是增强财政可持续性的重要举措。一方面，加快推进税制改革，增强地方自主财力，包括地方附加税改革等；另一方面，优化地方政府债务结构，从增量上，充分发挥中央债务的积极作用，减少地方不必要的举债。”

中央明确，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。此次国常会再次提到，要建立健全长效机制，坚决防范新增隐性债务。

“建立健全长效机制，应转变债务治理理念，从被动、消极转向主动、积极。一方面，做好举债的必要性、公益性和收益性评估；另一方面，持续优化中央和地方财政关系，保障财政事权和支出责任的适配。”毛捷说。

罗志恒表示：建立长效机制是化解债务风险更为根本性的举措，需要从财政体制、税收制度、预算制度、经济发展模式等方面入手。一是改革财政体制，上移事权和支出责任，减少地方政府的支出责任；二是改革税收制度，积极探索人工智能时代以及新旧动能转换时期的税制改革，做大税基，承接土地财政，稳定宏观税负，清理税收优惠；三是探索建立债务预算和资本预算，与国家资产负债表相衔接；四是推动经济发展模式彻底从债务和投资驱动转向科技和消费驱动。