守住底线更应注重主动性预防性监管

⊙郝旭光 姜文盛

“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”这是十九大报告对金融领域的根本要求。我们认为，在目前情况下，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，更应注重主动预防性监管。

主动防范化解金融风险，意味着以坚守主业服务实体为基石。金融业回归本源的重点是要做好“安全性、流动性、效益性”的有机统一，进而促进经济发展的“有效性、科学性、持续性”。为适应当前化解金融风险的形势需要，各金融机构要依托主业优势回归金融本源，积极主动参与供给侧改革各项部署，紧扣“三去一降一补”任务，进一步提升服务实体经济的质量和水平，通过体制机制的改革创新，提高金融服务实体经济的能力和水平。主动防范化解金融风险，还需以综合判断分类施策为抓手，在化解金融风险的过程中，针对不同的情况和不同的对象采取不同的措施，防范新的风险产生。

而主动预防性监管强调的是尽力减少不利事件、违规行为发生的概率。在监管实践中，人们习惯于事后惩罚。但从资本市场发展的规律和监管的效果出发，立足主动预防性监管，把重点放在对违法、违规行为的事前警示上，更见成效。此外，开始时个别的、偶然的违规行为处理起来相对简单，如果对这些违规未能在事前或早期予以惩戒，会给市场传递不良暗示和信号，等到形成参与者的普遍行为之后再处理，除了“法不责众”的难题，还会增加处理成本，且必然引起市场震动；而预防性监管则可减少不利事件、违规行为，防患于未然。为此，主动防范化解金融风险，需以综合判断分类施策为抓手，在化解金融风险的过程中，针对不同的情况和不同的对象采取不同的措施。

因此，主动预防性监管，总体要求是“从早从小从严及常态化”，把违规遏制在萌芽状态。要满足这个要求，最重要的是制度建设。法律法规完备和严格执行是一体两面。

具体而言，主动预防性监管更强调权威，体现立法者的理性、专业、对市场的洞察力，执法的严格。要求敬畏市场，坚决遵循规则、程序公开，过程透明（包括规则和程序的制定、修改过程透明）的原则。确保规则公平，执法公正。“三公”之间有严密的逻辑关系，公开是前提，公平是目的，公正是手段，由此促使其他参与者敬畏市场，敬畏规则，信服监管。遵循“三公”原则，还要求监管、遏制违规时，让市场有个稳定的预期，各项法律、法规及政策之间要保持相对稳定和连续，以增加参与者的信心。

主动预防性监管注重长远，制定法律、法规时，综合考虑市场参与者的情况，尽可能考虑制定法律法规的周到、全面、细致。注重对市场的长远影响，为未来发展预留空间。

主动预防性监管还需超前预判，增强前瞻性，提高预判能力。预判监管措施一旦出台，市场参与者和执行者会有何反应，执行过程中会有什么阻力，未来市场可能出现的新情况和新问题，都需要有超前研究并拟定可供选择的方案。在遏制违法、违规的监管过程不是单纯地寻找违法行为的证据，而是需要找出违法违规行为的原因，把更多精力用于法律的补充与完善上。

为禁止性规定制定处罚条文，例如处理违规，主动预防强调处罚条文重在震慑力，这是防患于未然的基础。震慑力要求条文合理、正确，内容与表述内在逻辑一致，容易理解，没有漏洞，没有歧义，不会被误解和曲解，能操作和执行，不会被钻空子。在惩罚可信的基础上，惩罚力度也必须足够。目前对违法违规的惩罚力度还不够，例如2005年修订的证券法205条规定，违犯信用交易，“并处以融资融券等值以下的罚款”，这个金额力度太低了。另外，只强调了违法者的行政责任。实际上，这种责任是综合的，还应该包括民事责任、刑事责任等。

监管是个连续不断的过程，不断发现问题，持续解决问题，不断完善现有的法律法规的过程。因此，需要从本质上把握证券市场运行和发展过程中的违规行为，找出产生这些问题的原因，从实际出发，尽可能提前通过立法清除这些原因，通过事前警示，使这些可能的潜在违规行为不再出现。

主动预防的要义是事前警示，而事前警示要求提前预判，重视时效。没有时效，难以服众，也难以震慑。因为监管者和被监管者处于同一资本市场，而且资本市场参与者众多，相互之间的利益关系复杂，市场的专业化水平又特别高，运行机制、方式等也非常复杂。根据法律的不完备性理论，在实践中，法律法规设计很难完备和最优，提前预判非常困难。这就要求监管部门能对违规行为苗头“即时关注、即时分析、即时反馈、及时处理 ”。要满足这个要求，需要强调现代科技手段和大数据的运用，重视自媒体、全媒体的信息，高度关注市场反应和舆情的敏感线索。

确保监管效果，维持市场健康平稳发展，还离不开追溯机制。这里所说的追溯，主要是监管决策的责任追溯，以保证政策制定者追求长远整体利益而不是短期、局部利益。

（作者郝旭光系北京对外经济贸易大学国际商学院教授，姜文盛系山东烟台牟平文化财政所所长)

主动性预防性监管强调的是尽力减少不利事件、违规行为发生的概率，总体要求就是“从早从小从严及常态化”，把违规遏制在萌芽状态。要满足这个要求，最重要的是各项市场制度的建设。法律法规完备和严格执行是一体两面。