李长安：北京师范大学中国劳工问题研究中心副教授，中国社会科学院经济研究所博士后。主要研究方向为劳动与就业、收入分配。
⊙主持人：邹民生 乐嘉春
社会救助体系关乎民生影响经济
主持人：“两会”本周召开。有关服务型政府与基本公共服务问题将是人们关注的话题。从年初我国部分地区遭遇罕见雪灾引发的问题看，除了经济损失外，社会救助也是关乎民生的大事。今天我们就从民生与经济的角度，来谈谈这个与公共服务有关的话题。依两位所见，社会救助的社会意义与经济意义何在？
柳拯：这段时间，有关基本公共服务问题，成为人们关注的热点，这是很有意思的。而在现在这个时点上，来谈社会救助问题有很强的现实意义，因为我国南方地区刚刚遭受了50年不遇的雨雪冰冻灾害，严重的灾情对社会救助工作再次提出了紧迫的要求。
这里，我们不妨先说一下社会救助的性质和特点。可以说，社会救助是世界上最古老的社会保障制度。它象一张铺在最低生活标准之上的“安全网”，确保每一个社会成员在因为各种主观或客观原因生计断绝时，不至于陷入无助的深渊。
在竞争激烈的市场经济国家，社会救助制度就显得格外重要，它是维护社会稳定的最基本的社会措施之一。在我国，社会救助体系作为社会保障制度的重要组成部分，是反贫困与应对突发自然灾害的重要制度安排，在保障困难群众的基本生活需要方面起着举足轻重的作用，被称为直接针对困难者的“最后保障线”。
我国的社会救助制度自新中国成立以后就开始建立，并得到不断的完善。从内容体系来看，社会救助包括最低生活保障制度、灾害救助、农村特困户生活救助制度、农村五保供养制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、司法救助制度等方面。可以看出，社会救助实际上涵盖了对困难者各方面的帮助和扶持。
在建设和谐社会、进一步改善民生工作的大背景下，尽快建立健全我国的社会救助体系就显得极为必要和迫切。而对困难群众的社会救助，事关党和政府的宗旨能否体现、人民政府是否真正关心困难公民、新时期以人为本和科学发展观能否有效落实这样一个大问题。社会救助工作还涉及到社会的安定团结。
李长安：我想换一个角度，从具体内容方面谈谈自然灾害、贫富差距拉大与贫困阶层数量庞大给社会救助工作带来的巨大压力。从这个侧面可以看出搞好社会救助工作的特殊意义。
前面已经提到，社会救助主要是针对贫困者或受灾群体的一种保障制度。从目前的情况看，我国社会救助的压力很大，任务艰巨。具体有以下表现。
一方面，我国城乡贫困人口数量大，需要救助的人员众多。据《中国全面小康发展报告(2006)》数据，根据我国的国家贫困线，目前全国贫困人口约4800多万人，占总人口的比重大约为3.7％。其中全国农村贫困人口约2600万人，城镇居民最低生活保障线下约有2200多万人。而根据国际贫困线，目前中国约有1.35亿人还处在国际贫困线以下，相当于总人口的十分之一。
另一方面，特殊贫困人口为数不少，且呈增长趋势。比如目前我国残疾人总数为8296万人，比1987年增加了3132万人；需要护理的“三无”老人增长迅速。目前，我国60岁以上的老年人口已达到1.43亿，占人口总数的11％。其中，80岁以上的高龄老年人口为1300多万。今后20年，我国老年人口将以平均每年超过3%的速度增长，远远高于正常人口0.66％的增长率。
第三就是气候异常导致的自然灾害频繁，给广大群众的生命财产安全带来了严重的威胁。根据民政部的统计，上世纪90年代以来，中国年均受灾人口达3.7亿人，农作物受灾面积7.4亿亩，因灾倒塌房屋418.2万间，直接经济损失超过1000亿元，灾害损失比上世纪80年代高出40%。
社会救助体系面临多方面挑战
主持人：从你们介绍的情况看，目前我国社会救助的压力还是相当大的。那么，我国的社会救助体系现在是什么状况？存在哪些问题？原因又是什么呢？
李长安：客观地讲，经过几十年的建设，我国的社会救助体系基本框架已经建立起来了，而且在保护贫困者基本生活需要、救助受灾群众方面也发挥了积极的作用。
这些年来，民政部门着力推进建立一个覆盖城乡的社会救助体系，已建立了城乡低保制度、灾民临时救助制度、城乡医疗救助制度、农村五保供养制度和流浪乞讨人员救助制度。
此外，还建立了医疗、教育、住房救助制度和法律援助制度。这些制度的建立有效地保证了困难群体的基本生活，目前通过这些救助制度的实施，有1.5亿多群众得到了不同形式的救助。
但从实际工作来看，我国现行的社会救助体系还存在一些亟待解决的困难和问题。
一是应救未救问题。总体上讲，现有社会救助制度覆盖面较窄，不能涵盖全体贫困人口。
在城市，人均收入高于低保标准而低于当地最低工资的相对贫困人群还没有得到有效救助；在农村，还有数以百万计的符合五保条件的五保人员没有纳入供养范围，还有数百万的因病、因残、年老体弱缺乏劳动能力造成常年生活困难的人员没有纳入救助范围。
此外，由于反应机制不太灵活和手段较为落后，面对重大自然灾害时，一些受灾群众也得不到及时有效的救助。
二是救助水平低的问题。根据民政部发布的统计公报显示，2006年城市居民享受城市最低生活保障的平均保障标准仅为169.6元/人、月，全年共发放城市最低生活保障资金222.1亿元，人均补差也只有82.9元/月；而农村人口享受的农村最低生活保障人均补差仅为33.2元/月。均远低于当年的城乡居民平均消费水平。
灾害救助也是如此。比如此次雨雪冰冻灾害中，各级共投入救灾资金13.98亿元，累计救助铁路公路滞留人员和受灾群众655.5万人，人均大约只有213元钱。
三是救助资金问题。这个问题主要表现在三个方面：一是社会救助资金总量不足的问题。与城乡困难群众的需要相比，还有很大的距离；二是救助资金配置不合理的问题。特别表现为重城市、轻农村；三是救助资金管理不平衡的问题。救助资金解决的是最困难群众和受灾群众的基本生活问题，保障的是其生存权，应该通过中央到地方实行专项转移支付的形式进行管理。
目前面向城市居民的救助资金主要通过专项转移的形式解决，仅有的一点农村五保供养救助资金则通过一般性转移支付或“打捆”的方式下拨。结果，由于层层挤占、挪用，资金最终落实到救助对象的头上已经寥寥无几了。
四是社会服务机构严重匮乏，福利设施短缺。与庞大的救助队伍相比，我国的福利院、救助站、养老机构等数量不足，福利设施大多十分简陋且短缺。
比如我国目前约有3250万老年人需要不同形式的长期护理。但截至2007年年底，全国共有各种类型的老年人福利机构床位131万多张，仅占60岁以上的老年人口的0.9％，这不仅大大低于发达国家5－7％的水平，也低于巴西等发展中国家2－3％的水平。
柳拯：上面所提到的问题确实存在，而且在一些地区还表现得十分突出。我认为，产生社会救助供需失衡的原因是多方面的，既有体制机制上的弊端，也有社会救助意识淡薄的缺陷。概括起来，大概有以下几个原因：
首先是法制不健全，导致了一些社会救助工作无法可依。目前，社会救助还没有专门的法律，只有《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等法规。
虽然有关部门出台了一些部门文件，但因其位阶和效力的局限，不能够从根本上保障社会救助的法制化运行和规范化管理。法制建设的滞后，导致政策分析的基础与依据“不安全”，其可信度与效果也受到严重影响。
其次是部门分割比较严重。目前社会救助分散在多个部门，如教育部、财政部、卫生部、民政部等。比如教育救助由教育部负责，司法救助由司法部负责，住房救助由建设部负责，扶贫开发由国务院扶贫办负责，财政部与国务院税费改革办公室负责整个救助资金的筹集。
除这些部门外，一些群团组织如工会、妇联、团中央、残联等，都不同程度地参与了社会救助工作。即使是在同一个部门，不同司局之间也承担着不同的、有的甚至是相同的救助工作。
部门分割的现状加大了社会救助工作的协调难度，造成了政策之间的衔接问题和救助资源的浪费问题，在实践中也常常出现重复救助与救助不到位的情况。
再次是社会救助领域的人员专业化程度较低。从全国来看，真正接受过专业训练的人员极少。
以从事农村五保供养管理服务人员的素质现状为例，根据我们最近的一项调查，目前在7万多个敬老院职工中，大专以上文化程度的只有1千人左右，占总人数的1.4％，而初中及其以下的却占到70％以上。
救助工作人员素质不高，使得他们的服务水平难以提高，甚至一些工作人员法制意识淡薄，前几年在救助站发生的“孙志刚事件”就是其中的一个典型案例。
最后是社会救助资金的来源渠道狭窄，社会慈善事业落后。目前，我国的社会救助资金主要来源于政府的公共财政支出，社会捐助仅占很小的一部分，社会慈善事业比较落后。
此外，民间社会救助机构不发达，成了我国社会救助体系建设的一大“软肋”。
完善社会救助体系有利于夯实和谐社会基础
主持人：对贫困者和受灾群众实施救助，不仅是一个社会良知与道德所在，也是社会稳定发展的必要举措，更是建设和谐社会的基石。现阶段，如何完善我国的社会救助体系呢？
李长安：完善我国的社会救助体系，不仅能够实现对贫困阶层与受灾群众的有效保障，而且还对社会经济的发展起到积极的作用。
比如我们现在千方百计地实施各种扩大内需的政策，而对贫困者的社会救助，定期给予受惠者一定金额的生活补助，或者给予受灾群众一定的补助金，可以将救助资金及时转化为广大贫困人口的购买力，将广大困难居民的生活需要转化为实实在在的有效需求，从而推动国民经济的持续发展。
此外，建立完善的社会救助体系，也有利于促进劳动力的流动，解决流动人口的后顾之忧。
建立统一的社会救助管理体制与运行机制，是构建和完善我国社会救助体系的前提和基础。我认为，我国的社会救助管理体系应该是“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”。
政府主导指的是政府要在社会救助工作中发挥组织领导和综合协调的作用。民政主管强调的是民政部门作为社会救助工作的主管部门，要发挥其归口管理的作用，具体组织协调社会救助工作的开展与落实。部门联动指各级政府要履行好自己的职责，在本部门的职责范围内开展相应的救助工作。社会参与则是指各群众团体和个人，要发挥中华民族扶危救困、守望相助的优良传统，为社会救济工作贡献自己的爱心。
柳拯：在社会救助体系的建设过程中，政府作为最大的“善人”，必须承担起主要负责人的角色来。
从社会救助工作来讲，政府的角色主要表现在五个方面，即“四管一服务”。具体而言就是“管方向”，指的是政府负责整个社会救助事业发展长远发展规划与引导；“管政策”，指的是政府必须为社会救助事业的正常进行提供所必需的制度、规则与安排；“管设施建设”，要求政府必须为开展社会救助工作搭建平台，建立机构，配备人员；“管资金支持”则是各级政府必须为社会救助工作的开展提供救助经费、工作经费；“提供快捷便利的服务”是在政府的职责范围内，为救助工作的开展提供政策咨询等方面的服务。
我在这里特别强调的是，政府的社会救助工作不能仅停留在年节时期的“送温暖”工程方面，而是必须常态化、制度化，需要法律制度的有效规范。也只有这样，社会救助体系才能真正发挥其帮助贫困者“病有所医、老有所养、住有所居，灾有所依”的积极效果。
具体到这次雨雪冰冻灾害的社会救助工作，虽然也存在着不少的问题，但总体而言应该还是比较有效的。