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      2008 年 8 月 15 日
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    中国电价样本:越限越尴尬
    2008年08月15日      来源:上海证券报      作者:◎袁 东 沈飞昊
      ◎袁 东

      中央财经大学教授

      行政性限价,要么导致短缺,要么形成低效和严重浪费。人为贬低商品的价值,不是供给者退出,就是需求者不珍惜。无论是哪种情况,对市场经济的均衡运行,都是破坏性的。中国行政机构对电价的管制,可说是这种破坏性的典型体现。

      设想一下,要是哪天没有了电,这世界会怎样?电对现代文明是如此重要,因而被定性为“公用事业”。然而,不管是电的发明和最初应用,还是当前和今后的供给,无不是私人行为和市场力量的结果。

      既然是一种市场化的私人行为,一切自然以价格变动为风向标。而真正的市场价格,不仅由成本决定,还取决于供求关系。正因如此,行政力量不管出于何种“善意”考虑去控制电价,到头来,却没有哪一次不变成“恶果”的。

      处于快速工业化和体制转轨中的中国,电价是被行政力量管制的突出例证。电价长期被低估降低了整个国民经济用电成本,导致了需求的超常速增长,尤其是鼓励了高耗能高排放以及重大浪费。而行政性垄断越长,既得利益集团实力越大,对改革的阻碍也就越大。电力部门因此也为公共舆论多年诟病。特别是,大量高效率民营资本难以进入电力生产和输变电行业,而国有垄断下的电力设施,不仅运转效率低,还普遍存在严重的质量问题。在今年早春的雪灾中,这一点暴露的够充分了。

      更成问题的是,由于中国煤炭行业集中度低以及多年来市场化取向改革的努力,使得对煤“限价”的行政管制只能是纸上谈兵。所以,人们发现,尽管政府“限价”文件至少在今年就已发布了两次,但实际情况是:“计划煤”根本无“计划”,极低的合同履约率使其形同虚设;有钱买不到煤,电厂采购人员满世界跑,也难以扭转电厂频频告急和停业的宿命;煤炭供给减少;“煤贩子”活跃,但他们是一批按市场行情出价并有网络的中间商,因而才能够绕开“行政价格”找到煤。

      行政性限价,要么导致短缺,要么形成低效和严重浪费。人为贬低商品的价值,不是供给者退出,就是需求者不珍惜。无论是哪种情况,对市场经济的均衡运行,都是破坏性的。中国行政机构对电价的管制,可说是这种破坏性的典型体现。

      实际上,任何形式的价格管制都只是一厢情愿,不可能成功。这一道理早已渗入人心,成了一种经济常识。但令人迷惑的是,在一片反对价格管制的公共舆论声中,为什么行政机构却一如既往地热心于“限价”,还能形成公共决策?这恐怕是需要人们认真对待和分析的。在我看来,原因主要有以下几点:

      一是政府机构仍然未能摆正同市场的关系。将行政力量凌驾于市场之上,即使不能将此界定为传统的“父爱主义”——理所当然地以为可以不分情况地过问、关心和干预一切,也是一种家长式威权意识。

      二是公共政策的决策过程仍缺乏明确授权和有效监督,这突出了政府机构改革的严重滞后。尽管在诸如价格調整这样的事情上,已经有了“听证会”,但仍不免流于形式,远不是公共政策的应有决策机制。况且,价格调整根本就不是行政机构的事。

      三是,专司价格行政管理机构的存在。从中央到地方,这一行政机构层层存在的本身,就是价格机制市场化改革的最大障碍。

      四是,高度国有垄断产业的存在,既为价格管制提供了行政上的借口和方便,也是最强有力的支持力量。高度国有垄断下,不论是何种产业和企业,本质上同属行政序列,政府机构和国有企业也就同属产品供给主体。既然是主体,自然就对产品有定价权和调价权——价格管制。对此,行政机构理直气壮,似乎不如此,就是失职。而既得利益团体把持的国有垄断产业和企业,也完全是从个体和小团体利益出发,在需要时,便强烈要求和支持价格管制,特别是对投入品的价格管制,以减轻成本,并掩盖经营管理的无能和效率低下,或者确保既得利益。这种来自利益团体的影响和压力,在行政政策出台过程中决不可忽视。

      五是,政府财政实力的大幅增强,特别是不受社会约束和监督的财政支出决策,为政府随意实施价格管制提供了物质基础。因为,财政补贴工具的随意使用,成了实施价格管制的支撑性力量。

      然而,殊不知,只要是市场经济,政府便只是市场的拾遗补缺者。看家护院者怎么可以凌驾于主人之上呢?“宏观调控”也只是政府对本身行为的检点和调控而已。最主要的,作为现代信用货币发行权和财政收支的主体,政府应重点将财政政策和货币政策作为工具,来增减中央和地方各级政府的经济行为,以此来影响私人市场行为。其他任务,则完成是根据法律,担负起监督市场主体行为合法性的责任。至于价格,因为是市场自由交换的结果,就更不是政府管理的事。否则,正如人们看到的,政府行政力量越掺和,越想主导,就越是导致价格机制扭曲,也就越是麻烦,只能是“理还乱”的恶性循环。

      因此,如果人们不想陷入没有电或缺电的恐慌中,就应形成更加强大的社会力量,更加快速并切实推动国有垄断产业和企业的改革,重点打破行政性垄断,放开对本土民营资本的种种限制;敦促建立政府财政收支决策的公共参与和监督体制的改革,抑制财政收支的随意性;在加强对市场主体行为合法性监管的同时,考虑取消那些专司价格管理的行政机构。可能只有在这一过程中,才能加快价格机制的市场化进展,减少乃至最终消弭价格管制行为。