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在伦敦经济与政治学院社会政策学系教授哈特利·迪安教授眼里,社会政策学的吸引力在于,这是一门几乎没有边界的学科,它引入了社会学、政治学、经济学的理念和分析方法,吸收了社会人类学、人口学、社会法学、社会心理学、社会史、人文地理与发展研究的各种真知灼见,融合了来自不同社会科学领域的研究途径。
这门学科研究的是人类福祉所必需的社会关系、以及能够增进福祉的体制。要理解实现人类福祉所需要的条件,就意味着必须研究社会、政治和经济的过程。它所关注政策设计的复杂细节、抽象的理论和各种综合的观点。它还要求具备一系列的能力,如:分析统计信息,评估某项政策的成败得失;解读民心取向;了解边缘和弱势群体的心声;认识历史;预测未来。
迪安教授在《社会政策学十讲》中的这番介绍,对中国读者太重要了。我们所熟识的中国经济学家们,包括张维迎、厉以宁、茅于轼等,一直在灌输据说是源自最正宗的经济学原理:“社会福利有碍经济效率”,他们的“传人”(某些政府官员)更直接将这样的表述上升为“福利养懒汉”。哈特利·迪安在《社会政策学十讲》中正本清源,清晰地指出:全球化制约了发达国家社会政策的提供,也构成了对发展中国家人类福祉的潜在危害;对此,没有哪个发达国家是对此乐见其成的,自由主义的、保守主义的和社会民主主义的三种资本主义福利体制被构建出来,以保证整个社会不被撕裂。只有这样,生态灾难的可能性、不断变化的地缘政治秩序的灾难性后果,以及与世界各地社会不稳定和极端贫困有关的风险,才可能被有效预防、管控、调试与解决,社会政策学提供这方面的思路,而单靠经济学显然是不可能的。
无论是哪一种资本主义福利体制,都通过公共产品供给、政府主导的有限市场制向公民提供四类服务(供给机制、福利供给水平不同):第一类是那些被视为“基础性”的人类服务,如医疗卫生和教育;第二类是有关收入维持和就业的服务,借助它们,可以确保社会安全和经济生产力(在此基础上,经济学与自由主义资本主义才有运转的空间);第三类是有关住房和环境的服务,它们可以确保人类生存的自然环境;最后一类是“个人”社会服务,旨在为社会中最弱势的成员提供照顾或保护。社会政策学所需要做的,就是如何使这些服务发挥最佳的作用,在保证服务覆盖面和服务水平的前提下,控制成本、提升效率、防止腐败和其他道德风险,这当然也会运用到经济学等学科原理。
公共产品供给不能排除公平正义问题,如哈特利·迪安教授在本书第五讲所言,这也是社会政策学的核心概念之一。即便仅仅从经济学的角度出发,公共产品供给秩序的公平,也并非张维迎等人所说的那样,与效率、(监管部门)清廉一定构成非此即彼的矛盾关系。
20世纪资本主义福利国家的出现,扩展了公民身份原则。公民身份这一概念关心的是个人主权,特别是公民如何实现个人自主和社会保护,由此需要在国家主权(对内体现为统治、管制边界及水平)与个人权利之间达成平衡。不少自由主义者和威权主义拥护者都极力推崇代议制民主,认为这足以代表人民委托。但代议制民主经常会出现社会政策领域治理与人民利益、意愿相背离的情况,自由主义者就会据此主张进一步压缩国家统治、管制的边界及水平,威权主义拥护者则离谱地建言“政府需要多多教育人民”,这当然都是荒谬的。参与式民主是福利国家概念与自由主义经济学均遇到治理局限时必然的调和产物,只有让公民真实(而非投票机器)参与从社区、地方再到国家、国际关系的治理,才能真正发挥社会政策学的效力,也才谈得上真正的公民身份回归。
笔者以为,迪安教授在本书第六讲中对代议制民主国家常常玩弄的“参与民主秀”的讽刺,意味深长,特别值得我们回味:“政府说要推动咨询过程,但是,参与咨询的人往往是不具代表性的活动分子,或者是自封的专家,而不是普通民众。尤为典型的是,最贫困且最弱势的公民,也是最依赖人类服务的人,往往最缺乏机会参与决策”。很显然,这样的作秀,非但不是什么参与式民主,而且最终必定会是利益集团相互勾结干扰正常社会政策实施。