我之前谈土地制度改革的基本主张是，要让建设用地指标更多地配置到土地产出效率更大的地方，但同时，要让这些地方——其实就是东部的城市，特别是大城市——接纳更多的外来劳动力为本地的城市户籍人口。其中，一个可行的做法就是，将农村宅基地所对应的建设用地指标变成可携带并且可交易的资产，允许进城务工人员在自愿的前提下将其出让给就业所在地，从中获取当地户籍、社会保障、公共服务和经济补偿，而他们彻底进城后，就可以将其家乡的宅基地复耕，增加相应的农业用地。这意味着，耕地跨地区“占补平衡”应解禁。

　　对此，读者一定会问，如果大量的人口和土地指标往东部集中，是否就会加剧地区间不平等？答案是“不会”，相反，促进要素的自由流动，只会有利于城市间和区域间的平等，关键是你想要地区之间在经济和人口的“规模”意义上的平等，还是“人均”收入意义上的平等。地区间的平等重要的是在人均收入意义上的平等，大量内地低收入的农村劳动力流动到收入更高的地方去，只会有利于缩小地区和城乡间的收入差距。

　　有人会批评说，让东部拥有更多的建设用地指标仍是在片面追求效率，而不顾平等。不对，在土地指标的跨地区配置问题上，效率和平等并不是矛盾的。反过来说，如果用限制要素的自由流动这样的计划经济方式来做平衡，那中国在改革开放前就是这样做的。结果怎样？在世界范围内，通过阻碍要素流动来求平衡，没有哪个国家成功过。如果促进要素的自由流动，能让外地的农民分享经济的成果，从而促进区域间和城乡间的平等，同时还能做大经济增长的蛋糕。何乐不为呢？

　　读者也一定会担心大城市的发展是否会面对拥挤、污染等问题。对此，我在系列文章中谈了多次，不再重复。一言以蔽之，不能只看到城市变大的负面影响，要看到好处，至于怎么在两者之间权衡，只要看看人们的流动方向就行了。人不会去追求对他不利的生活的。

　　我曾说，东部沿海受到了更严重的土地指标制约，所以，应让他们能在获得更多土地指标的前提下，吸纳更多的外来务工人员为本地户籍人口，并享有均等的社会保障和公共服务。若问，怎么知道东部受到了更严重的土地指标制约？内陆地区的土地是如何被低价出让的，利用效率如何之低，相对容易了解，去看一下就知道了。内地的城市面积在迅速扩张，但其非农人口增长速度却低得多，这说明内地城市扩张并没有与工业化进程相匹配起来！沿海省份已经出现有项目没指标的现象（内地是有指标，没项目，或者压低地价才有项目）。有读者说，广东说有土地啊。是啊，有土地，没有足够的建设用地指标，所以，占用大量耕地啊。

　　看这样一组数据吧：广东是全国的经济大省，也是资源贫省，人均占有耕地仅有0.38亩，不及全国平均水平的三分之一。广东提出2011年要实现生产总值超过4万亿元的目标，如果按照2006年每新增亿元GDP需要用地147亩来计算，今后几年每年需要新增建设用地51万亩。然而，根据国家的有关规定和规划，每年给广东的建设用地只有24万亩，土地供给和广东目标及需求之间的矛盾十分突出。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，国家下达给广东2020年的耕地保有量为4363万亩，据查，广东实有耕地约为3800万亩，耕地保有量缺口为500多万亩。此外，目前广东省实际能够开发利用的耕地后备资源仅有80万亩，远远难以满足全省在新一轮大发展中新增建设用地占用耕地的需要。

　　或许有人会说，正因如此，才需要制定保护耕地的指标啊。问题是，怎么来保护耕地。同样的工业用地在沿海还是在内地利用，其创造就业和GDP的能力差异之大，是有数据的，现在的问题是，要把建设用地指标尽量配置到能让其创造更多经济增长和就业机会的地方去，并且让那些在沿海就业的外来务工人员永远变成当地的城市人，这才是让他们变得更富的出路，也是让留在农村没有外出的人通过土地的规模经营致富的出路！所以，保护耕地的思路应该是在全国范围内通盘考虑。

　　今天，一些地方正在悄悄突破保护耕地的指标，既然如此，为什么不让政府借助于“合法地”利用指标，然后让其吸纳更多人口入城市户籍呢?在既有政策的制约下，一些地方政府通过整理现有的建设用地，可以一定程度上缓解用地指标的紧张，但这仍然不能解决跨地区的用地指标配置效率问题，更不用说大量进城务工人员的户籍问题了。对于耕地的占补平衡，实际上一些地区已在省内实践了。比如在广东，“部分经济实力较强的镇区通过高价购买省内边远地区土地指标置换使用”。在省内这样做的，并不只广东一个，但是，中国今天面临的问题主要是在省之间。使建设用地指标增值收益更大的，是省之间的再配置。流动劳动力的户籍问题，也主要是在省之间。省之间的用地指标的再配置和劳动力流动，关系到市场整合、经济增长和城市体系调整等等，牵一发而动全身，其重要性远非省内的资源再配置可比！也正因此，我才提出，省之间的耕地“占补平衡”应该解禁！（作者为复旦大学和浙江大学经济学教授）